發(fā)改振興〔2021〕750號《國家發(fā)展改革委關于加快推進洞庭湖、鄱陽湖生態(tài)保護補償機制建設的指導意見》

國家發(fā)展改革委關于加快推進洞庭湖、鄱陽湖生態(tài)保護補償機制建設的指導意見






發(fā)改振興〔2021〕750號
 

江西省、湖北省、湖南省發(fā)展改革委：

洞庭湖、鄱陽湖（以下簡稱“兩湖”）是長江中游的重要淡水湖泊，是長江洪水的重要調(diào)蓄場所，是國際重要濕地和珍稀候鳥棲息地，在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、凈化環(huán)境、維系長江流域生物多樣性和支撐區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展等方面具有重要作用。加快推進“兩湖”生態(tài)保護補償機制建設，有利于調(diào)動社會各方力量保護生態(tài)環(huán)境的積極性，有力推動“兩湖”流域可持續(xù)發(fā)展。為深入貫徹落實習近平總書記關于長江經(jīng)濟帶共抓大保護、不搞大開發(fā)的重要指示精神，加快推進“兩湖”生態(tài)保護補償機制建設，提出如下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅定不移立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，充分考慮長江上游地區(qū)調(diào)蓄能力不斷加強的新形勢，深刻認識江湖關系的新變化，抓住長江十年禁漁的新機遇，以改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心目標，促進生態(tài)保護主體和受益主體良性互動，加快實現(xiàn)高水平保護；以改革創(chuàng)新河湖管理為抓手，注重上下游協(xié)同推進，切實加強“兩湖”流域在生態(tài)環(huán)境保護領域的共商、共建、共治和共享，創(chuàng)新生態(tài)保護補償機制的實現(xiàn)形式，提升流域綜合管理能力，為實現(xiàn)“兩湖”流域的高質(zhì)量發(fā)展奠定扎實的生態(tài)基礎。

（二）基本原則。

——生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。堅持共抓大保護、不搞大開發(fā)，把保護和修復“兩湖”流域水環(huán)境擺在突出重要的位置上，強化區(qū)際間溝通協(xié)作，共同打造綠色發(fā)展底色，探索形成生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展相得益彰的新路徑。

——水陸并重，上下兼顧。堅持山水林田湖草是一個生命共同體，根據(jù)流域的系統(tǒng)性和完整性，綜合考慮各自然生態(tài)要素，統(tǒng)籌上下游、左右岸、地表地下、城市鄉(xiāng)村，協(xié)調(diào)開發(fā)利用與生態(tài)保護關系，加強源頭保護，強化綜合治理。

——方式多樣、持續(xù)增效。把握“兩湖”流域生態(tài)功能提升要素，多層次推進縱向、橫向和市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設，加大資金統(tǒng)籌整合力度，完善資金分配方式，優(yōu)化生態(tài)保護補償資金使用，增強“兩湖”流域自我發(fā)展能力。

——政府引導，社會參與。創(chuàng)新體制機制，完善政策體系，進一步發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境保護中的引導和帶動作用，積極吸引社會力量參與。鼓勵地方各級政府從實際出發(fā)，加快形成靈活多樣、操作性強、切實有效的生態(tài)保護補償方式，調(diào)動全社會共同參與生態(tài)環(huán)境保護的良好氛圍。

（三）主要目標。

到2030年，“兩湖”流域生態(tài)保護補償制度化水平明顯提升，跨省流域生態(tài)保護協(xié)作關系初步建立，市場化、多元化生態(tài)保護補償市場體系初步構(gòu)建，生態(tài)保護主體和受益主體良性互動關系初步形成，為生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展提供有力支撐。到2035年，“兩湖”生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提升，生態(tài)保護補償機制更加健全，區(qū)域間生態(tài)保護協(xié)作關系更加密切，市場化、多元化生態(tài)保護補償市場體系建設基本完成，生態(tài)保護主體和受益主體良性互動關系全面形成。

二、加大生態(tài)保護補償力度，提升流域生態(tài)系統(tǒng)功能

（四）建立健全濕地生態(tài)保護補償制度。

推動建立健全“兩湖”流域濕地生態(tài)保護補償機制，支持“兩湖”流域國際重要濕地、國家級濕地自然保護地生態(tài)系統(tǒng)保護和修復。推動濕地生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測預警平臺建設，加強對自然濕地的保護監(jiān)管，努力恢復濕地的自然特性和生態(tài)功能。鼓勵與引導社會資本參與濕地保護修復、濕地公園建設，形成多渠道投入機制，全面提升濕地保護、管理和合理利用水平。

（五）加強岸線及上游地區(qū)森林資源保護。

推動建立健全“兩湖”流域重要水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護補償機制，通過生態(tài)保護和恢復、定期開展生態(tài)功能評價，提高水源涵養(yǎng)功能。鼓勵地方探索根據(jù)林分質(zhì)量、生態(tài)區(qū)位以及管護難易程度等因素，對生態(tài)公益林實施差異化補償。鼓勵通過設立公益崗位等多種方式，建立長效的公益林管護機制，調(diào)動農(nóng)民群眾參與生態(tài)管護的積極性。加大對“兩湖”流域森林質(zhì)量精準提升的支持力度，加強生態(tài)湖濱帶和水源涵養(yǎng)林等生態(tài)隔離帶的建設與保護，優(yōu)化防風防浪林樹種結(jié)構(gòu)，推動“兩湖”岸線生態(tài)恢復。

（六）做好漁業(yè)資源保護。

全面落實長江“十年禁漁”決策部署，持續(xù)加強組織領導和支撐保障。加大跟蹤幫扶力度，積極穩(wěn)妥引導退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，落實養(yǎng)老保險等社會保障制度，保障退捕漁民基本生計。加強漁政執(zhí)法能力建設，強化禁捕水域資源監(jiān)測，健全網(wǎng)格化長效管理機制，落實禁捕執(zhí)法監(jiān)管責任，確保“禁漁令”有效執(zhí)行。根據(jù)《長江保護法》要求，做好水生生物保護和生境修復。

（七）保護耕地生態(tài)功能。

合理劃定“兩湖”流域輪作區(qū)域，鼓勵農(nóng)民以市場為導向，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，拓寬就業(yè)增收渠道。強化政策扶持，建立利益補償機制，對承擔輪作任務的農(nóng)戶給予適當補助，保障農(nóng)民合理收益。實行耕地質(zhì)量等級年度變更評價，掌握耕地質(zhì)量變化情況，探索運用衛(wèi)星遙感技術(shù)對輪作面積進行輔助監(jiān)測。鼓勵江西省、湖北省和湖南省因地制宜，統(tǒng)籌做好耕地生態(tài)保護。

三、健全地方合作機制，推動生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治

（八）創(chuàng)新流域生態(tài)保護補償合作新機制。

洞庭湖、鄱陽湖及出入湖河流所在地應積極探索流域生態(tài)保護補償?shù)男路绞?，科學規(guī)劃“兩湖”流域綜合治理與生態(tài)修復，加快研究簽訂湖泊生態(tài)保護補償協(xié)議，合理確定湖泊水生態(tài)環(huán)境改善目標，測算湖泊水生態(tài)環(huán)境治理投入，根據(jù)湖泊水生態(tài)保護修復成本、水污染貢獻、水資源使用量、資源性收益等因素確定治理資金分擔比例和支出方向，約定協(xié)議期限、續(xù)約條件和違約責任。國務院有關部門應加強統(tǒng)籌指導、協(xié)調(diào)和支持，加快建立區(qū)域聯(lián)動、分工協(xié)作、成果共享的“兩湖”流域生態(tài)保護補償機制。

（九）建立污染治理和應急處置會商機制。

鼓勵建立“兩湖”流域污染治理聯(lián)防聯(lián)治機制，研究解決流域污染治理的突出問題，明確重點工作任務，落實各方責任，按照“一事一議”的原則確定各自的治理任務和出資規(guī)模。鼓勵建立跨省流域突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制，加強省際間環(huán)保和執(zhí)法規(guī)范對接，積極開展聯(lián)動執(zhí)法，創(chuàng)新跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管模式，妥善解決水污染糾紛。探索建立跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎設施建設和運營管理的協(xié)調(diào)機制。充分發(fā)揮相關流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)及管理機構(gòu)作用，進一步加強水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等方面生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，強化水資源統(tǒng)一調(diào)度、涉水事務監(jiān)管和省際間水事協(xié)調(diào)。

（十）共同強化生態(tài)保護補償技術(shù)支撐。

健全調(diào)查體系和長效監(jiān)測機制，加快推進水生生物資源和環(huán)境本底調(diào)查，加強水生態(tài)監(jiān)測支撐能力建設，鼓勵湖區(qū)和出入湖河流所在地建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享平臺。加強各地在生態(tài)保護補償領域科研成果交流，健全生態(tài)保護補償標準體系、績效評估體系、統(tǒng)計指標體系和信息發(fā)布制度。鼓勵有關地方共同培育生態(tài)價值評估、自然資源資產(chǎn)核算、生態(tài)保護補償基金管理等相關機構(gòu)。

四、充分發(fā)揮市場配置作用，健全多元化的補償機制

（十一）健全資源開發(fā)補償制度。

合理界定湖區(qū)自然資源開發(fā)邊界和總量，切實保護水生生物及其生境。通過開展湖泊水流自然資源確權(quán)登記，建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，完善“兩湖”流域全民所有土地資源、水資源等自然資源資產(chǎn)有償使用制度。鼓勵水電開發(fā)企業(yè)與項目所在地地方人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織探索建立水能資源開發(fā)生態(tài)保護補償機制，積極開展生態(tài)保護與修復。

（十二）構(gòu)建環(huán)境權(quán)益交易市場。

積極融入全國碳排放交易市場，探索建立“兩湖”流域排污權(quán)交易制度，在滿足環(huán)境質(zhì)量改善目標任務的前提下，企業(yè)產(chǎn)生的污染物排放削減量可按規(guī)定在市場交易。積極開展排污權(quán)回購，激發(fā)企業(yè)減排的積極性。積極穩(wěn)妥推進用水權(quán)交易。規(guī)范明晰區(qū)域用水權(quán)；嚴格取水許可管理，科學核定取用水戶許可水量，明晰取用水戶用水權(quán)；根據(jù)需要，推進灌區(qū)內(nèi)灌溉用水戶用水權(quán)分配，明晰灌溉用水戶用水權(quán)。

（十三）引導發(fā)展綠色消費。

完善綠色產(chǎn)品標準、認證和監(jiān)管等體系，建立健全綠色標識產(chǎn)品清單制度。結(jié)合綠色電力證書資源認購，建立綠色能源制造認證機制。健全綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品認證制度、地理標志農(nóng)產(chǎn)品保護制度，推動食用農(nóng)產(chǎn)品達標合格證制度。完善環(huán)境管理體系、能源管理體系、森林生態(tài)標志產(chǎn)品和森林可持續(xù)經(jīng)營認證制度，建立健全獲得相關認證產(chǎn)品的綠色通道制度。扶持綠色有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，提高綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品認證比例，完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、包裝、儲運標準和技術(shù)規(guī)范。有序引導社會力量參與綠色采購供給。

（十四）發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

擴大生態(tài)環(huán)保對上下游產(chǎn)業(yè)的拉動和推動作用，帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。鼓勵大中城市將近郊垃圾焚燒、污水處理、水質(zhì)凈化、災害防治、岸線整治修復與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，完善居民參與方式，建立持續(xù)性惠益分享機制。以農(nóng)村生活污水、黑臭水體治理、農(nóng)村飲用水水源地保護、水源涵養(yǎng)及生態(tài)帶建設為重點，加快農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設運營產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。重點在農(nóng)業(yè)面源污染敏感區(qū)域推進農(nóng)藥化肥減量化和農(nóng)業(yè)廢棄物資源化。支持建設國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣，引導地方結(jié)合實際加強品牌培育，努力打造一批特色農(nóng)產(chǎn)品知名品牌。繼續(xù)推進畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖標準化示范場建設，促進發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。發(fā)揮“兩湖”生態(tài)資源優(yōu)勢，引導“兩湖”沿岸市縣深化區(qū)域旅游合作，推進特色旅游發(fā)展。建立符合綠色項目融資特點的綠色金融服務體系，引導更多金融資源配置到綠色領域。

五、加強組織實施，確保生態(tài)保護補償機制建設落地

（十五）落實地方主體責任。

江西省、湖北省和湖南省要把加快推進洞庭湖、鄱陽湖流域生態(tài)保護補償機制建設納入重要議事日程，細化制定工作方案，落實各方責任，完善配套措施，規(guī)范合理使用各類補償資金，確保“兩湖”流域保護和治理工作取得實效。要嚴格執(zhí)行國家制定的洞庭湖、鄱陽湖治理總體目標，在“兩湖”流域水生態(tài)環(huán)境保護與治理等方面加強溝通與協(xié)作，共同構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同治理新機制。借鑒生態(tài)保護補償工作部際聯(lián)席會議機制的經(jīng)驗，落實地方有關部門的工作職責，將各項工作任務進行分解，明確責任主體。

（十六）加大中央支持力度。

國家發(fā)展改革委加強對“兩湖”流域生態(tài)保護補償機制建設的統(tǒng)籌指導，協(xié)同研究解決重大問題。自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、林草局要加強相關領域的業(yè)務指導。國家發(fā)展改革委在安排相關領域中央預算內(nèi)投資時適當向“兩湖”流域傾斜。

（十七）健全社會主體參與機制。

探索政府和社會資本合作、政府購買服務、第三方治理、生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式等創(chuàng)新試點，積極引導社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護領域項目投資建設營運。發(fā)揮三峽集團在共抓長江大保護中骨干主力作用，通過長江生態(tài)環(huán)保專項資金開展“兩湖”流域水生態(tài)環(huán)境治理示范，持續(xù)實施有引領作用的重大項目。合理建立開發(fā)利用主體和保護修復主體利益連接機制，吸引長江流域上下游企業(yè)、社會組織參與“兩湖”流域生態(tài)保護補償機制建設。鼓勵地方政府通過對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務等方式擴充補償要素，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

（十八）營造良好氛圍。

及時總結(jié)“兩湖”流域生態(tài)保護補償機制建設中可復制、可推廣的做法和經(jīng)驗，通過現(xiàn)場展示、經(jīng)驗總結(jié)、媒體宣傳、專題報道等方式，建立起與社會各界有效溝通的橋梁，增強社會公眾對“兩湖”流域生態(tài)保護補償?shù)恼J識，形成良好工作氛圍。發(fā)揮主流媒體作用，引導輿論聚焦“兩湖”流域生態(tài)保護補償體制機制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新成果，及時宣傳成效，推廣可復制經(jīng)驗。






 

國家發(fā)展改革委

2021年5月28日

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