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國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見
國發(fā)〔2006〕23號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
改革開放特別是黨的十六大以來，我國保險業(yè)改革發(fā)展取得了舉世矚目的成就。保險業(yè)務快速增長，服務領域不斷拓寬，市場體系日益完善，法律法規(guī)逐步健全，監(jiān)管水平不斷提高，風險得到有效防范，整體實力明顯增強，在促進改革、保障經(jīng)濟、穩(wěn)定社會、造福人民等方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于保險業(yè)起步晚、基礎薄弱、覆蓋面不寬，功能和作用發(fā)揮不充分，與全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的要求不相適應，與建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應，與經(jīng)濟全球化、金融一體化和全面對外開放的新形勢不相適應。面向未來，保險業(yè)發(fā)展站在一個新的歷史起點上，發(fā)展的潛力和空間巨大。為全面貫徹落實科學發(fā)展觀，明確今后一個時期保險業(yè)改革發(fā)展的指導思想、目標任務和政策措施，加快保險業(yè)改革發(fā)展，促進社會主義和諧社會建設，現(xiàn)提出如下意見：
一、充分認識加快保險業(yè)改革發(fā)展的重要意義
保險具有經(jīng)濟補償、資金融通和社會管理功能，是市場經(jīng)濟條件下風險管理的基本手段，是金融體系和社會保障體系的重要組成部分，在社會主義和諧社會建設中具有重要作用。
加快保險業(yè)改革發(fā)展有利于應對災害事故風險，保障人民生命財產安全和經(jīng)濟穩(wěn)定運行。我國每年因自然災害和交通、生產等各類事故造成的人民生命財產損失巨大。由于受體制機制等因素制約，企業(yè)和家庭參加保險的比例過低，僅有少部分災害事故損失能夠通過保險獲得補償，既不利于及時恢復生產生活秩序，又增加了政府財政和事務負擔。加快保險業(yè)改革發(fā)展，建立市場化的災害、事故補償機制，對完善災害防范和救助體系，增強全社會抵御風險的能力，促進經(jīng)濟又快又好發(fā)展，具有不可替代的重要作用。
加快保險業(yè)改革發(fā)展有利于完善社會保障體系，滿足人民群眾多層次的保障需求。我國正處在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關鍵時期，人口老齡化進程加快，人民生活水平提高，保障需求不斷增強。加快保險業(yè)改革發(fā)展，鼓勵和引導人民群眾參加商業(yè)養(yǎng)老、健康等保險，對完善社會保障體系，提高全社會保障水平，擴大居民消費需求，實現(xiàn)社會穩(wěn)定與和諧，具有重要的現(xiàn)實意義。
加快保險業(yè)改革發(fā)展有利于優(yōu)化金融資源配置，完善社會主義市場經(jīng)濟體制。我國金融體系發(fā)展不平衡，間接融資比例過高，影響了金融資源配置效率，不利于金融風險的分散和化解。本世紀頭20年是我國加快發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，金融在現(xiàn)代經(jīng)濟中的核心作用更為突出。加快保險業(yè)改革發(fā)展，發(fā)揮保險在金融資源配置中的重要作用，促進貨幣市場、資本市場和保險市場協(xié)調發(fā)展，對健全金融體系，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，具有重要意義。
加快保險業(yè)改革發(fā)展有利于社會管理和公共服務創(chuàng)新，提高政府行政效能。隨著行政管理體制改革的深入，政府必須整合各種社會資源，充分運用市場機制和手段，不斷改進社會管理和公共服務。加快保險業(yè)改革發(fā)展，積極引入保險機制參與社會管理，協(xié)調各種利益關系，有效化解社會矛盾和糾紛，推進公共服務創(chuàng)新，對完善社會化經(jīng)濟補償機制，進一步轉變政府職能，提高政府行政效能，具有重要的促進作用。
二、加快保險業(yè)改革發(fā)展的指導思想、總體目標和主要任務
隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高和社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，人民群眾對保險的認識進一步加深，保險需求日益增強，保險的作用更加突出，發(fā)展的基礎和條件日趨成熟，加快保險業(yè)改革發(fā)展成為促進社會主義和諧社會建設的必然要求。
加快保險業(yè)改革發(fā)展的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持以人為本、全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展觀，立足改革發(fā)展穩(wěn)定大局，著力解決保險業(yè)與經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活需求不相適應的矛盾，深化改革，加快發(fā)展，做大做強，發(fā)展中國特色的保險業(yè)，充分發(fā)揮保險的經(jīng)濟“助推器”和社會“穩(wěn)定器”作用，為全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會服務。
總體目標是：建設一個市場體系完善、服務領域廣泛、經(jīng)營誠信規(guī)范、償付能力充足、綜合競爭力較強，發(fā)展速度、質量和效益相統(tǒng)一的現(xiàn)代保險業(yè)。圍繞這一目標，主要任務是：拓寬保險服務領域，積極發(fā)展財產保險、人身保險、再保險和保險中介市場，健全保險市場體系；繼續(xù)深化體制機制改革，完善公司治理結構，提升對外開放的質量和水平，增強國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力；推進自主創(chuàng)新，調整優(yōu)化結構，轉變增長方式，不斷提高服務水平；加強保險資金運用管理，提高資金運用水平，為國民經(jīng)濟建設提供資金支持；加強和改善監(jiān)管，防范化解風險，切實保護被保險人合法權益；完善法規(guī)政策，宣傳普及保險知識，加快建立保險信用體系，推動誠信建設，營造良好發(fā)展環(huán)境。
三、積極穩(wěn)妥推進試點，發(fā)展多形式、多渠道的農業(yè)保險
認真總結試點經(jīng)驗，研究制定支持政策，探索建立適合我國國情的農業(yè)保險發(fā)展模式，將農業(yè)保險作為支農方式的創(chuàng)新，納入農業(yè)支持保護體系。發(fā)揮中央、地方、保險公司、龍頭企業(yè)、農戶等各方面的積極性，發(fā)揮農業(yè)部門在推動農業(yè)保險立法、引導農民投保、協(xié)調各方關系、促進農業(yè)保險發(fā)展等方面的作用，擴大農業(yè)保險覆蓋面，有步驟地建立多形式經(jīng)營、多渠道支持的農業(yè)保險體系。
明確政策性農業(yè)保險的業(yè)務范圍，并給予政策支持，促進我國農業(yè)保險的發(fā)展。改變單一、事后財政補助的農業(yè)災害救助模式，逐步建立政策性農業(yè)保險與財政補助相結合的農業(yè)風險防范與救助機制。探索中央和地方財政對農戶投保給予補貼的方式、品種和比例，對保險公司經(jīng)營的政策性農業(yè)保險適當給予經(jīng)營管理費補貼，逐步建立農業(yè)保險發(fā)展的長效機制。完善多層次的農業(yè)巨災風險轉移分擔機制，探索建立中央、地方財政支持的農業(yè)再保險體系。
探索發(fā)展相互制、合作制等多種形式的農業(yè)保險組織。鼓勵龍頭企業(yè)資助農戶參加農業(yè)保險。支持保險公司開發(fā)保障適度、保費低廉、保單通俗的農業(yè)保險產品，建立適合農業(yè)保險的服務網(wǎng)絡和銷售渠道。支持農業(yè)保險公司開辦特色農業(yè)和其他涉農保險業(yè)務，提高農業(yè)保險服務水平。
四、統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)商業(yè)養(yǎng)老保險和健康保險，完善多層次社會保障體系
適應完善社會主義市場經(jīng)濟體制和建設社會主義新農村的新形勢，大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險和健康保險等人身保險業(yè)務，滿足城鄉(xiāng)人民群眾的保險保障需求。
積極發(fā)展個人、團體養(yǎng)老等保險業(yè)務。鼓勵和支持有條件的企業(yè)通過商業(yè)保險建立多層次的養(yǎng)老保障計劃，提高員工保障水平。充分發(fā)揮保險機構在精算、投資、賬戶管理、養(yǎng)老金支付等方面的專業(yè)優(yōu)勢，積極參與企業(yè)年金業(yè)務，拓展補充養(yǎng)老保險服務領域。大力推動健康保險發(fā)展，支持相關保險機構投資醫(yī)療機構。努力發(fā)展適合農民的商業(yè)養(yǎng)老保險、健康保險和意外傷害保險。建立節(jié)育手術保險和農村計劃生育家庭養(yǎng)老保險制度。積極探索保險機構參與新型農村合作醫(yī)療管理的有效方式，推動新型農村合作醫(yī)療的健康發(fā)展。
五、大力發(fā)展責任保險，健全安全生產保障和突發(fā)事件應急機制
充分發(fā)揮保險在防損減災和災害事故處置中的重要作用，將保險納入災害事故防范救助體系。不斷提高保險機構風險管理能力，利用保險事前防范與事后補償相統(tǒng)一的機制，充分發(fā)揮保險費率杠桿的激勵約束作用，強化事前風險防范，減少災害事故發(fā)生，促進安全生產和突發(fā)事件應急管理。
采取市場運作、政策引導、政府推動、立法強制等方式，發(fā)展安全生產責任、建筑工程責任、產品責任、公眾責任、執(zhí)業(yè)責任、董事責任、環(huán)境污染責任等保險業(yè)務。在煤炭開采等行業(yè)推行強制責任保險試點，取得經(jīng)驗后逐步在高危行業(yè)、公眾聚集場所、境內外旅游等方面推廣。完善高危行業(yè)安全生產風險抵押金制度，探索通過專業(yè)保險公司進行規(guī)范管理和運作。進一步完善機動車交通事故責任強制保險制度。通過試點，建立統(tǒng)一的醫(yī)療責任保險。推動保險業(yè)參與“平安建設”。
六、推進自主創(chuàng)新，提升服務水平
健全以保險企業(yè)為主體、以市場需求為導向、引進與自主創(chuàng)新相結合的保險創(chuàng)新機制。發(fā)展航空航天、生物醫(yī)藥等高科技保險，為自主創(chuàng)新提供風險保障。穩(wěn)步發(fā)展住房、汽車等消費信貸保證保險，促進消費增長。積極推進建筑工程、項目融資等領域的保險業(yè)務。支持發(fā)展出口信用保險，促進對外貿易和投資。努力開發(fā)滿足不同層次、不同職業(yè)、不同地區(qū)人民群眾需求的各類財產、人身保險產品，優(yōu)化產品結構，拓寬服務領域。
運用現(xiàn)代信息技術，提高保險產品科技含量，發(fā)展網(wǎng)上保險等新的服務方式，全面提升服務水平。提高保險精算水平，科學厘定保險費率。大力推進條款通俗化和服務標準化。加強保險營銷員教育培訓，提升營銷服務水平。發(fā)揮保險中介機構在承保理賠、風險管理和產品開發(fā)方面的積極作用，提供更加專業(yè)和便捷的保險服務。加快發(fā)展再保險，促進再保險市場和直接保險市場協(xié)調發(fā)展。統(tǒng)籌保險業(yè)區(qū)域發(fā)展，提高少數(shù)民族地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)保險服務水平。
鼓勵發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險、健康保險、責任保險等專業(yè)保險公司。支持具備條件的保險公司通過重組、并購等方式，發(fā)展成為具有國際競爭力的保險控股（集團）公司。穩(wěn)步推進保險公司綜合經(jīng)營試點，探索保險業(yè)與銀行業(yè)、證券業(yè)更廣領域和更深層次的合作，提供多元化和綜合性的金融保險服務。
七、提高保險資金運用水平，支持國民經(jīng)濟建設
深化保險資金運用體制改革，推進保險資金專業(yè)化、規(guī)范化、市場化運作，提高保險資金運用水平。建立有效的風險控制和預警機制，實行全面風險管理，確保資產安全。
保險資產管理公司要樹立長期投資理念，按照安全性、流動性和收益性相統(tǒng)一的要求，切實管好保險資產。允許符合條件的保險資產管理公司逐步擴大資產管理范圍。探索保險資金獨立托管機制。
在風險可控的前提下，鼓勵保險資金直接或間接投資資本市場，逐步提高投資比例，穩(wěn)步擴大保險資金投資資產證券化產品的規(guī)模和品種，開展保險資金投資不動產和創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)試點。支持保險資金參股商業(yè)銀行。支持保險資金境外投資。根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的需求，不斷拓寬保險資金運用的渠道和范圍，充分發(fā)揮保險資金長期性和穩(wěn)定性的優(yōu)勢，為國民經(jīng)濟建設提供資金支持。
八、深化體制改革、提高開放水平，增強可持續(xù)發(fā)展能力
進一步完善保險公司治理結構，規(guī)范股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者的權責，形成權力機構、決策機構、監(jiān)督機構和經(jīng)營管理者之間的制衡機制。加強內控制度建設和風險管理，強化法人機構管控責任，完善和落實保險經(jīng)營責任追究制。轉換經(jīng)營機制，建立科學的考評體系，探索規(guī)范的股權、期權等激勵機制。實施人才興業(yè)戰(zhàn)略，深化人才體制改革，優(yōu)化人才結構，建立一支高素質人才隊伍。
統(tǒng)籌國內發(fā)展與對外開放，充分利用兩個市場、兩種資源，增強保險業(yè)在全面對外開放條件下的競爭能力和發(fā)展能力。認真履行加入世貿組織承諾，促進中外資保險公司優(yōu)勢互補、合作共贏、共同發(fā)展。支持具備條件的境內保險公司在境外設立營業(yè)機構，為“走出去”戰(zhàn)略提供保險服務。廣泛開展國際保險交流，積極參與制定國際保險規(guī)則。強化與境外特別是周邊國家和地區(qū)保險監(jiān)管機構的合作，加強跨境保險業(yè)務監(jiān)管。
九、加強和改善監(jiān)管，防范化解風險
堅持把防范風險作為保險業(yè)健康發(fā)展的生命線，不斷完善以償付能力、公司治理結構和市場行為監(jiān)管為支柱的現(xiàn)代保險監(jiān)管制度。加強償付能力監(jiān)管，建立動態(tài)償付能力監(jiān)管指標體系，健全精算制度，統(tǒng)一財務統(tǒng)計口徑和績效評估標準。參照國際慣例，研究制定符合保險業(yè)特點的財務會計制度，保證財務數(shù)據(jù)真實、及時、透明，提高償付能力監(jiān)管的科學性和約束力。深入推進保險公司治理結構監(jiān)管，規(guī)范關聯(lián)交易，加強信息披露，提高透明度。強化市場行為監(jiān)管，改進現(xiàn)場、非現(xiàn)場檢查，嚴厲查處保險經(jīng)營中的違法違規(guī)行為，提高市場行為監(jiān)管的針對性和有效性。
按照高標準、規(guī)范化的要求，嚴格保險市場準入，建立市場化退出機制。實施分類監(jiān)管，扶優(yōu)限劣。健全保險業(yè)資本補充機制。完善保險保障基金制度，逐步實現(xiàn)市場化、專業(yè)化運作。建立和完善保險監(jiān)管信息系統(tǒng)，提高監(jiān)管效率。
規(guī)范行業(yè)自保、互助合作保險等保險組織形式，整頓規(guī)范行業(yè)或企業(yè)自辦保險行為，并統(tǒng)一納入保險監(jiān)管。研究并逐步實施對保險控股（集團）公司并表監(jiān)管。健全保險業(yè)與其他金融行業(yè)之間的監(jiān)管協(xié)調機制，防范金融風險跨行業(yè)傳遞，維護國家經(jīng)濟金融安全。
加快保險信用體系建設，培育保險誠信文化。加強從業(yè)人員誠信教育，強化失信懲戒機制，切實解決誤導和理賠難等問題。加強保險行業(yè)自律組織建設。建立保險糾紛快速處理機制，切實保護被保險人合法權益。
十、進一步完善法規(guī)政策，營造良好發(fā)展環(huán)境
加快保險業(yè)改革發(fā)展，既要堅持發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，又要加強政府宏觀調控和政策引導，加大政策支持力度。根據(jù)不同險種的性質，按照區(qū)別對待的原則，探索對涉及國計民生的政策性保險業(yè)務給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠，鼓勵人民群眾和企業(yè)積極參加保險。立足我國國情，結合稅制改革，完善促進保險業(yè)發(fā)展的稅收政策。不斷完善保險營銷員從業(yè)和權益保障的政策措施。建立國家財政支持的巨災風險保險體系。修改完善保險法，加快推進農業(yè)保險法律法規(guī)建設，研究推動商業(yè)養(yǎng)老、健康保險和責任保險以及保險資產管理等方面的立法工作，健全保險法規(guī)規(guī)章體系。將保險教育納入中小學課程，發(fā)揮新聞媒體的正面宣傳和引導作用，普及保險知識，提高全民風險和保險意識。
各地區(qū)、各部門要充分認識加快保險業(yè)改革發(fā)展的重要意義，加強溝通協(xié)調和配合，努力做到學保險、懂保險、用保險，提高運用保險機制促進社會主義和諧社會建設的能力和水平。要將保險業(yè)納入地方或行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，認真落實各項法規(guī)政策，為保險業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。要堅持依法行政，切實維護保險企業(yè)的經(jīng)營自主權及其他合法權益。保監(jiān)會要不斷提高引領保險業(yè)發(fā)展和防范風險的能力和水平，認真履行職責，加強分類指導，推動政策落實。通過全社會的共同努力，實現(xiàn)保險業(yè)又快又好發(fā)展，促進社會主義和諧社會建設。
國務院
二○○六年六月十五日
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