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最高人民法院關(guān)于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見
法發(fā)〔2021〕36號
為進一步推進人民法院行政爭議多元化解工作，充分發(fā)揮行政審判職能作用，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，結(jié)合審判工作實際，制定本意見。
一、總體要求
1.始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上預(yù)防、化解行政爭議，促進行政爭議訴源治理。
2.始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督下，積極爭取政府支持，更好發(fā)揮人民法院在多元化解中的參與、推動、規(guī)范、保障作用，依法調(diào)動各類糾紛解決資源，進一步完善銜接順暢、協(xié)調(diào)有序的行政爭議多元化解機制。
3.始終堅持以人民為中心，切實保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，助推行政機關(guān)依法行政，預(yù)防和實質(zhì)化解行政爭議，提高人民生活品質(zhì)，促進共同富裕。
二、注重源頭預(yù)防
4.積極助推依法行政制度體系建設(shè)。通過府院聯(lián)席會商、提供咨詢意見、加強規(guī)范性文件的一并審查等方式，助推提升行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，從制度源頭上預(yù)防和減少行政爭議發(fā)生。
5.鼓勵和支持行政機關(guān)建立重大決策風(fēng)險評估機制。對事關(guān)群眾切身利益、可能引發(fā)影響社會穩(wěn)定問題的重大改革措施出臺、重大政策制定或調(diào)整、重大工程項目建設(shè)、重大活動舉辦、重大敏感事件處置等事項，要通過參與論證、提供法律咨詢意見等方式，為重大行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化提供有力司法服務(wù)。
6.建立矛盾糾紛分析研判機制。定期對行政訴訟案件高發(fā)領(lǐng)域、矛盾問題突出領(lǐng)域進行排查梳理，充分運用司法建議、行政審判白皮書等形式，及時對行政執(zhí)法中的普遍性、傾向性、趨勢性問題提出預(yù)警及治理建議。
7.助推訴源治理工作更好融入社會治理體系。積極參與黨委政府牽頭的一站式社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心建設(shè)，健全訴訟服務(wù)與公共法律服務(wù)等領(lǐng)域的工作對接機制，拓寬與政府及其職能部門的對接途徑。充分發(fā)揮人民法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，做好協(xié)同疏導(dǎo)化解工作，促進糾紛訴前解決。
8.完善人民法院內(nèi)部風(fēng)險防范機制。在出臺重大司法解釋和司法政策、辦理重大敏感行政案件時，堅持把風(fēng)險評估作為前置環(huán)節(jié)，完善風(fēng)險處置預(yù)案，積極預(yù)防突發(fā)性、群體性事件發(fā)生，確保第一時間有效控制事態(tài)，努力將矛盾問題消解于萌芽階段。
9.統(tǒng)籌結(jié)合行政審判與普法宣傳。充分運用司法解釋公布、裁判文書上網(wǎng)、典型案例發(fā)布、巡回審判、庭審公開、法治專題講座等形式，宣講行政法律知識，引導(dǎo)廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。
三、突出前端化解
10.人民法院收到起訴材料后，應(yīng)當(dāng)主動向起訴人了解案件成因，評估訴訟風(fēng)險。對下列案件，可以引導(dǎo)起訴人選擇適當(dāng)?shù)姆窃V訟方式解決：
（一）行政爭議未經(jīng)行政機關(guān)處理的，可以引導(dǎo)起訴人申請由作出行政行為的行政機關(guān)或者有關(guān)部門先行處理；
（二）行政爭議未經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)處理的，可以引導(dǎo)起訴人依法向復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議；
（三）行政爭議的解決需以相關(guān)民事糾紛解決為基礎(chǔ)的，可以引導(dǎo)起訴人通過人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政裁決、勞動仲裁、商事仲裁等程序，依法先行解決相關(guān)民事糾紛；
（四）行政爭議有其他法定非訴訟解決途徑的，可以引導(dǎo)起訴人向相關(guān)部門提出申請。
11.對于行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定有裁量權(quán)的案件，在登記立案前，人民法院可以引導(dǎo)起訴人向依法設(shè)立的調(diào)解組織，申請訴前調(diào)解：
（一）起訴人的訴訟請求難以得到支持，但又確實存在亟待解決的實際困難的；
（二）被訴行政行為有可能被判決確認違法保留效力，需要采取補救措施的；
（三）因政策調(diào)整、歷史遺留問題等原因產(chǎn)生行政爭議，由行政機關(guān)處理更有利于爭議解決的；
（四）行政爭議因?qū)Ψ梢?guī)范的誤解或者當(dāng)事人之間的感情對立等深層次原因引發(fā)，通過裁判方式難以實質(zhì)化解爭議，甚至可能增加當(dāng)事人之間不必要的感情對立的；
（五）類似行政爭議的解決已經(jīng)有明確的法律規(guī)范或者生效裁判指引，裁判結(jié)果不存在爭議的；
（六）案情重大、復(fù)雜，涉案人員較多，或者具有一定敏感性，可能影響社會穩(wěn)定，僅靠行政裁判難以實質(zhì)性化解的；
（七）行政爭議的解決不僅涉及對已經(jīng)發(fā)生的侵害進行救濟，還涉及預(yù)防或避免將來可能出現(xiàn)的侵害的；
（八）行政爭議涉及專業(yè)技術(shù)知識或者行業(yè)慣例，由相關(guān)專業(yè)機構(gòu)調(diào)解，更有利于專業(yè)性問題糾紛化解的；
（九）其他適宜通過訴前調(diào)解方式處理的案件。
12.對訴前調(diào)解或其他非訴訟機制解決爭議的案件，根據(jù)行政爭議實質(zhì)化解工作的需要，人民法院做好以下指導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作：
（一）指導(dǎo)相關(guān)機構(gòu)和人員充分了解行政爭議形成的背景；
（二）指導(dǎo)相關(guān)機構(gòu)和人員正確確定爭議當(dāng)事人、爭議行政行為以及爭議焦點，促使當(dāng)事人圍繞爭議焦點配合調(diào)解工作；
（三）指導(dǎo)相關(guān)機構(gòu)和人員在對被訴行政行為合法性進行初步判斷的前提下，促進當(dāng)事人達成一致意見；
（四）引導(dǎo)當(dāng)事人自動、及時履行調(diào)解協(xié)議；
（五）其他有助于實質(zhì)化解糾紛，且不違反人民法院依法、獨立、公正行使審判權(quán)相關(guān)規(guī)定的工作。
四、加強工作銜接
13.訴前調(diào)解過程中，證據(jù)可能滅失或者以后難以取得，當(dāng)事人申請保全證據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法裁定予以證據(jù)保全。但該證據(jù)與待證事實無關(guān)聯(lián)、對證明待證事實無意義，或者其他無保全必要的，人民法院裁定不予保全。
14.經(jīng)訴前調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向?qū)φ{(diào)解協(xié)議所涉行政爭議有管轄權(quán)的人民法院申請司法確認。人民法院應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法第六十條規(guī)定進行審查，調(diào)解協(xié)議符合法律規(guī)定的，出具行政訴前調(diào)解書。
15.經(jīng)審查認為，調(diào)解協(xié)議具有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回申請：
（一）不符合行政訴訟法第六十條規(guī)定的可以調(diào)解的行政案件范圍的；
（二）違背當(dāng)事人自愿原則的；
（三）違反法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)強制性規(guī)定的；
（四）違背公序良俗的；
（五）損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的；
（六）內(nèi)容不明確，無法確認和執(zhí)行的；
（七）存在其他不應(yīng)當(dāng)確認情形的。
人民法院裁定駁回確認申請的，當(dāng)事人可以就爭議事項所涉行政行為依法提起行政訴訟。
16.訴前調(diào)解出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)及時終止調(diào)解：
（一）當(dāng)事人存在虛假調(diào)解、惡意拖延，或者其他沒有實質(zhì)解決糾紛意愿的；
（二）當(dāng)事人堅持通過訴訟途徑解決糾紛的；
（三）糾紛的處理涉及法律適用分歧的；
（四）糾紛本身因訴前調(diào)解機制引起，或者當(dāng)事人因其他原因?qū)υV前調(diào)解組織及相關(guān)調(diào)解人員的能力、資格以及公正性產(chǎn)生合理懷疑的；
（五）通過訴前調(diào)解機制處理，超過一個月未取得實質(zhì)進展，或者三個月未解決的；
（六）其他不適合通過調(diào)解解決糾紛的。
對于終止調(diào)解的案件，訴前調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解情況報告，寫明案件基本情況、當(dāng)事人的調(diào)解意見、未能成功化解的原因、證據(jù)交換和質(zhì)證等情況，一并移交人民法院依法登記立案。
17.因非訴訟方式解決行政爭議耽誤的期限，人民法院計算起訴期限時，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法第四十八條規(guī)定予以扣除，但存在本意見第19條規(guī)定情形的除外。
18.當(dāng)事人在訴前調(diào)解中認可的無爭議事實，訴訟中經(jīng)各方當(dāng)事人同意，無需另行舉證、質(zhì)證，但有相反證據(jù)足以推翻的除外。
當(dāng)事人為達成調(diào)解協(xié)議作出讓步、妥協(xié)而認可的事實，非經(jīng)當(dāng)事人同意，在訴訟中不得作為對其不利的證據(jù)。
19.當(dāng)事人在訴前調(diào)解中存在虛假調(diào)解、惡意拖延、惡意保全等不誠信行為，妨礙訴訟活動的，人民法院立案后經(jīng)查證屬實的，可以視情節(jié)輕重，依法作出處理。
20.對進入訴訟程序的案件，堅持以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，進一步加強裁判文書說理，提升說理的準(zhǔn)確性、必要性、針對性，努力推出更多精品行政裁判文書，為類似糾紛的解決提供更好示范指引。
五、加強組織保障
21.各級人民法院要高度重視行政爭議多元化解工作，推動建立、健全訴源治理和矛盾糾紛多元化解的制度、機制，加強與其他國家機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位的聯(lián)系，積極參與、推進創(chuàng)新各種非訴訟糾紛解決機制，不斷滿足人民群眾多元司法需求。
22.各級人民法院要加強對多元化解行政爭議工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，充實人員配備，完善工作機制和監(jiān)督評價體系；要加強對相關(guān)機構(gòu)和人員的管理、培訓(xùn)，協(xié)助有關(guān)部門建立完善訴訟外解決行政爭議的機構(gòu)認證和人員資質(zhì)認可、評價體系。
23.各級人民法院要主動爭取地方黨委、政府對行政爭議多元化解機制改革工作的政策支持和經(jīng)費保障，通過政府購買、單獨列支或列入法院年度財政預(yù)算等方式，有效保障改革工作順利推進。
24.各級人民法院要及時總結(jié)行政爭議多元化解機制改革的成功經(jīng)驗，積極爭取地方人大、政府出臺有關(guān)多元化解工作的地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件，將改革實踐成果制度化、法律化，促進改革在法治軌道上健康發(fā)展。
最高人民法院
2021年12月22日
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