國土資發(fā)〔2016〕147號《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）〉的通知》

《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）〉的通知》






國土資發(fā)〔2016〕147號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，國務(wù)院有關(guān)部委、直屬機構(gòu)：

《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》已經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院審定?，F(xiàn)印發(fā)你們，請認真貫徹執(zhí)行。





 

國土資源部

2016年11月11日

關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及有關(guān)規(guī)定，按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》等要求，為健全節(jié)約集約用地制度，盤活建設(shè)用地存量，提高土地利用效率，現(xiàn)就深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提出以下意見：

一、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”的總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，堅持以人為本，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，鼓勵土地權(quán)利人自主改造開發(fā)，鼓勵社會資本積極進入，規(guī)范推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，促進城鎮(zhèn)更新改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)建設(shè)用地人口、產(chǎn)業(yè)承載能力，建設(shè)和諧宜居城鎮(zhèn)。

(二)基本原則。

堅持政府引導(dǎo)、規(guī)劃先行。建立健全政府引導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與的工作機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力;堅持規(guī)劃先行，對改造開發(fā)的規(guī)模、時序等進行統(tǒng)籌安排，確保改造開發(fā)工作穩(wěn)步有序開展。

堅持市場取向、因勢利導(dǎo)。按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵土地權(quán)利人、集體經(jīng)濟組織等市場主體和社會力量參與改造開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，增強改造開發(fā)的動力。

堅持公眾參與、平等協(xié)商。充分尊重土地權(quán)利人的意愿，提高改造開發(fā)工作的公開性和透明度，保障土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)、受益權(quán);建立健全平等協(xié)商機制，妥善解決群眾利益訴求，做到公平公正，實現(xiàn)和諧開發(fā)。

堅持利益共享、多方共贏。建立完善經(jīng)濟激勵機制，協(xié)調(diào)好政府、改造方、土地權(quán)利人等各方利益，實現(xiàn)共同開發(fā)、利益共享;嚴格保護歷史文化遺產(chǎn)、特色風(fēng)貌和保障公益性用地，統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、文化傳承多贏。

堅持因地制宜、規(guī)范運作。充分考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、發(fā)展定位等，依據(jù)城市總體發(fā)展布局，合理確定改造開發(fā)的方向和目標，分類實施;嚴格遵循改造開發(fā)要求和程序，切實加強監(jiān)管，保證改造開發(fā)工作規(guī)范運作、有序推進。

(三)總體目標。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)范推進，土地集約利用水平明顯提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給得到增強;城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級逐漸加快，投資消費有效增長;城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。

二、加強統(tǒng)籌引導(dǎo)

(四)明確改造開發(fā)范圍。本文件規(guī)定的城鎮(zhèn)低效用地，是指經(jīng)第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，權(quán)屬清晰、不存在爭議。國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地;不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地;“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地;布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等，可列入改造開發(fā)范圍?，F(xiàn)狀為閑置土地、不符合土地利用總體規(guī)劃的歷史遺留建設(shè)用地等，不得列入改造開發(fā)范圍。市縣人民政府要組織國土資源部門會同有關(guān)部門，提出城鎮(zhèn)低效用地的標準，嚴格控制改造開發(fā)范圍，對弄虛作假的，將嚴肅追究有關(guān)人員責(zé)任。

(五)推進調(diào)查摸底和標圖建庫。開展低效用地改造開發(fā)的城鎮(zhèn)，要充分利用土地調(diào)查成果，開展城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地調(diào)查，摸清城鎮(zhèn)低效用地的現(xiàn)狀和改造開發(fā)潛力，查清土地權(quán)屬關(guān)系，了解土地權(quán)利人意愿。擬定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)范圍后，要將擬列入改造開發(fā)范圍的城鎮(zhèn)低效用地標注在遙感影像圖、地籍圖和土地利用總體規(guī)劃圖上，建立城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫，夯實管理基礎(chǔ)。

(六)強化規(guī)劃統(tǒng)籌和方案實施。市縣國土資源部門要會同有關(guān)部門，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，組織編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，明確改造利用的目標任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局和時序安排，優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等用地，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)功能再造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護、歷史人文傳承等，確保城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)健康有序推進。專項規(guī)劃經(jīng)上一級國土資源部門核定，報同級人民政府批準后實施。

按照專項規(guī)劃，項目實施單位負責(zé)編制項目實施方案，確定改造開發(fā)項目規(guī)模、開發(fā)強度、利用方向、資金平衡等，報所在市縣人民政府批準后實施。

經(jīng)批準的專項規(guī)劃和項目實施方案均向社會公示。

三、完善激勵機制

(七)鼓勵原國有土地使用權(quán)人進行改造開發(fā)。除有關(guān)法律法規(guī)，以及國有土地劃撥決定書、國有土地使用權(quán)出讓合同明確規(guī)定或者約定應(yīng)當由政府收回土地使用權(quán)的土地外，在符合規(guī)劃的前提下，原國有土地使用權(quán)人可通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式對其使用的國有建設(shè)用地進行改造開發(fā)。原劃撥土地改造開發(fā)后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續(xù)按劃撥方式使用。改造開發(fā)土地需辦理有償使用手續(xù)，符合協(xié)議出讓條件的，可依法采取協(xié)議方式。原依法取得的工業(yè)用地改造開發(fā)后提高廠房容積率但不改變用途的，可不再增繳土地價款。利用現(xiàn)有工業(yè)用地，興辦先進制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺等國家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項目的，經(jīng)市縣人民政府批準，可繼續(xù)按原用途使用，過渡期為5年，過渡期滿后，依法按新用途辦理用地手續(xù)。改造開發(fā)需變更原土地用途的，應(yīng)當依法辦理規(guī)劃修改和用地手續(xù)。

原國有土地使用權(quán)人有開發(fā)意愿，但沒有開發(fā)能力的，可由政府依法收回土地使用權(quán)進行招拍掛，并給予原國有土地使用權(quán)人合理補償;涉及國有土地上房屋征收的，應(yīng)當嚴格按照《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的條件、程序、補償標準等執(zhí)行。

(八)積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開發(fā)。城中村集體建設(shè)用地可依法征收后進行改造開發(fā)，各地要根據(jù)實際制定相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和原集體建設(shè)用地使用權(quán)人積極參與;集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點地區(qū)，可按照改革試點要求，采取自主、聯(lián)營、入股等方式進行改造開發(fā)。

(九)鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。各地要制定鼓勵引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)“退二進三”的政策措施，調(diào)動其參與改造開發(fā)積極性，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高土地利用效率。對企業(yè)遷址重建的，除享受改造開發(fā)政策外，要在用地選址、土地審批、用地規(guī)模與計劃安排等方面給予積極支持。

(十)鼓勵集中成片開發(fā)。鼓勵市場主體收購相鄰多宗低效利用地塊，申請集中改造開發(fā);市縣國土資源部門可根據(jù)申請，依法依規(guī)將分散的土地合并登記。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)涉及邊角地、夾心地、插花地等難以獨立開發(fā)的零星土地，可一并進行改造開發(fā)，但單宗零星用地面積原則上不超過3畝，且累計面積不超過改造開發(fā)項目總面積的10%。低效用地成片改造開發(fā)涉及的零星新增建設(shè)用地及土地利用總體規(guī)劃修改，可納入城市批次用地依法報批，涉及的新增用地計劃指標由各省(區(qū)、市)在國家下達的計劃指標內(nèi)安排。

(十一)加強公共設(shè)施和民生項目建設(shè)。在改造開發(fā)中要優(yōu)先安排一定比例用地，用于基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、公益事業(yè)等公共設(shè)施建設(shè)，促進文化遺產(chǎn)和歷史文化建筑保護。對涉及經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)的改造項目，可根據(jù)實際配建保障性住房或公益設(shè)施，按合同或協(xié)議約定移交當?shù)卣y(tǒng)籌安排。對參與改造開發(fā)，履行公共性、公益性義務(wù)的，可給予適當政策獎勵。

四、妥善處理各類歷史遺留建設(shè)用地問題

(十二)實施分類處理。在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃范圍內(nèi)、符合土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)第二次全國土地調(diào)查確定為建設(shè)用地但沒有合法用地手續(xù)的歷史遺留建設(shè)用地，按照依法依規(guī)、尊重歷史的原則進行分類處理。各地要嚴格審查把關(guān)，防止隨意擴大歷史遺留建設(shè)用地范圍和處理適用政策。

用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府土地行政部門出具符合土地利用總體規(guī)劃的審核意見書，依照原國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》進行確權(quán)后，由市縣人民政府辦理土地確權(quán)登記發(fā)證手續(xù)。

用地行為發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的，符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實，且未因征地補償安置等問題引發(fā)糾紛、迄今被征地農(nóng)民無不同意見的，依照1988年修訂的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，落實處理(處罰)措施后按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)。

用地行為發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的，符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實，且未因征地補償安置等問題引發(fā)糾紛、迄今被征地農(nóng)民無不同意見的，按照1998年修訂的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，繳納耕地開墾費和新增建設(shè)用地土地有償使用費，落實處理(處罰)措施后辦理土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)。

五、完善保障措施

(十三)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級人民政府要加強對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥推進。地方各級國土資源部門要加強與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，密切協(xié)同配合，形成工作合力，落實好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)各項政策。

(十四)健全協(xié)商和社會監(jiān)督機制。建立公開暢通的溝通渠道，充分了解和妥善解決群眾利益訴求，做好民意調(diào)查，充分尊重原土地使用權(quán)人的意愿，未征得原土地使用權(quán)人同意的，不得進行改造開發(fā)。建立項目信息公開制度，對改造開發(fā)涉及的各個環(huán)節(jié)實行全過程公開，切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。嚴格執(zhí)行土地出讓相關(guān)程序，規(guī)范土地市場秩序，涉及出讓的必須開展地價評估、集體決策、結(jié)果公示。

(十五)強化實施管理。各省級國土資源部門要根據(jù)本地實際，研究制定實施細則，細化各項政策措施，加強對市縣相關(guān)工作的督促檢查和指導(dǎo)支持;市縣國土資源部門要明確具體操作辦法，加強對改造開發(fā)實施監(jiān)管。地方各級國土資源部門要增強服務(wù)意識，加快審查報批，積極服務(wù)改造開發(fā)工作，及時做好項目審批、實施、竣工驗收等及其上圖入庫。

(十六)嚴守廉政紀律。建立責(zé)任追究機制，加強廉政風(fēng)險排查，扎好籠子、定好規(guī)矩;規(guī)范資金管理，項目收益要公開透明，確保資金使用安全高效;嚴格城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)監(jiān)督管理，加強項目實施跟蹤評估，保證改造開發(fā)工作規(guī)范健康開展;切實增強廉政意識，確保廉潔自律。

(十七)加強宣傳引導(dǎo)。密切跟蹤政策實施進展情況，強化風(fēng)險評估，做好政策解讀，加強輿論引導(dǎo)，回應(yīng)社會關(guān)切，營造有利于改造開發(fā)工作的良好氛圍。加強總結(jié)評估，對于政策實施中出現(xiàn)的問題，要及時研究解決。

本意見自下發(fā)之日起施行，有效期5年。

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