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沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)制度方案
林涵沙字〔2016〕167號(hào)
防沙治沙是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障國(guó)家生態(tài)安全的重要任務(wù)，也是精準(zhǔn)扶貧、改善民生的重要措施。在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)防沙治沙工作取得了顯著成效，土地沙化總體上實(shí)現(xiàn)了從擴(kuò)展到縮減的歷史性轉(zhuǎn)變。但是, 我國(guó)仍然是世界上受沙化危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，土地沙化依然是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要制約因素。實(shí)施沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)，進(jìn)一步推進(jìn)防沙治沙，十分必要。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，推進(jìn)我國(guó)防沙治沙事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，把防沙治沙作為生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，健全制度，完善政策，活化機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量參與防沙治沙的積極性，切實(shí)保護(hù)、修復(fù)和改善沙區(qū)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)我國(guó)防沙治沙事業(yè)不斷邁上新臺(tái)階。
（二）基本原則。堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)治理與適度利用相結(jié)合；堅(jiān)持全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合；堅(jiān)持制度約束與政策激勵(lì)相結(jié)合；堅(jiān)持國(guó)家投入為主與動(dòng)員社會(huì)力量參與相結(jié)合；堅(jiān)持改善沙區(qū)生態(tài)與推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)相結(jié)合。
（三）主要目標(biāo)。到2020年，建立起較為完善的沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)制度體系，適宜封禁保護(hù)的沙化土地得到有效保護(hù)，全國(guó)一半以上可治理的沙化土地得到治理，沙區(qū)生態(tài)狀況得到明顯改善。到本世紀(jì)中葉，全國(guó)可治理的沙化土地基本得到治理。
二、實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)制度
（四）建立沙化土地封禁保護(hù)區(qū)制度。在總結(jié)沙化土地封禁保護(hù)試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)區(qū)位重要程度和土地沙化危害狀況等，組織編制國(guó)家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)實(shí)施方案，有序劃定并建設(shè)國(guó)家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，各地要加強(qiáng)制度建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，建立長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，落實(shí)保護(hù)責(zé)任，定期開展成效監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。
（五）完善沙區(qū)天然植被保護(hù)制度。國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)部門組織開展全國(guó)沙區(qū)天然植被狀況調(diào)查，沙區(qū)地方各級(jí)政府要建立天然植被保護(hù)制度，強(qiáng)化保護(hù)措施，以自然生態(tài)空間用途管制制度為依據(jù)，嚴(yán)格管控沙區(qū)天然植被所在區(qū)域的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)格禁止非法開墾、放牧、采挖、使用水資源，嚴(yán)格禁止破壞沙漠與綠洲過(guò)渡帶的天然植被，切實(shí)維護(hù)沙區(qū)生態(tài)用地和生態(tài)用水，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。要加強(qiáng)執(zhí)法，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，對(duì)于破壞沙區(qū)天然植被的違法行為及相關(guān)責(zé)任人從嚴(yán)查處。
（六）明晰沙區(qū)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有關(guān)辦法，對(duì)沙區(qū)自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，明確各類自然資源產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利，處理好所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，對(duì)全民所有的自然資源資產(chǎn)，研究探索中央和地方政府分級(jí)代理行使所有權(quán)職責(zé)的體制，實(shí)現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。
(七)強(qiáng)化沙區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度。對(duì)于位于沙區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)在開工前依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中應(yīng)當(dāng)包含保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)的防沙治沙措施。對(duì)于超過(guò)生態(tài)承載能力或?qū)ι硡^(qū)生態(tài)造成重大破壞的建設(shè)項(xiàng)目，各級(jí)環(huán)保部門不得批準(zhǔn)其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)實(shí)施的沙區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)同步落實(shí)各項(xiàng)防沙治沙措施。各地應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目防沙治沙措施落實(shí)情況以及項(xiàng)目實(shí)施后生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)情況的監(jiān)管。
（八）完善沙區(qū)資源開發(fā)利用監(jiān)管制度。沙區(qū)地方各級(jí)政府要根據(jù)沙區(qū)自然稟賦特點(diǎn)和資源環(huán)境承載能力，嚴(yán)格控制沙區(qū)資源開發(fā)利用強(qiáng)度，實(shí)行適度開發(fā)利用。要充分考率沙區(qū)水分平衡，以水定需，量水而行。要加強(qiáng)對(duì)盈利性治沙活動(dòng)的監(jiān)管，對(duì)于已經(jīng)過(guò)度開發(fā)利用的，縣級(jí)以上地方林業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)部門提出恢復(fù)生態(tài)的時(shí)限和目標(biāo)，并督促開發(fā)利用單位制定方案，按時(shí)完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)。
（九）完善國(guó)家沙漠公園制度。認(rèn)真組織開展國(guó)家沙漠公園試點(diǎn)建設(shè)，科學(xué)編制國(guó)家沙漠公園發(fā)展規(guī)劃。建立健全國(guó)家沙漠公園管理制度，完善標(biāo)準(zhǔn)體系，明確管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，建立多元化投入機(jī)制，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的基本原則，禁止不合理開發(fā)利用行為，維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，促進(jìn)生態(tài)狀況改善。
三、建立沙化土地修復(fù)制度
（十）推行重點(diǎn)工程治理制度。要繼續(xù)深入實(shí)施國(guó)家防沙治沙重點(diǎn)工程，努力提高工程質(zhì)量。結(jié)合推行“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略，規(guī)劃實(shí)施“一帶一路”防沙治沙、鹽堿地治理、流動(dòng)沙地固定等一批專項(xiàng)重點(diǎn)工程。沙區(qū)縣級(jí)以上地方政府要結(jié)合實(shí)際，實(shí)施區(qū)域性防沙治沙重點(diǎn)工程，治理修復(fù)沙化土地。
（十一）健全技術(shù)創(chuàng)新、示范與推廣制度。要加大對(duì)防沙治沙科研機(jī)構(gòu)以及從事防沙治沙的企業(yè)、個(gè)人開展技術(shù)創(chuàng)新的支持力度，鼓勵(lì)科技人員圍繞防沙治沙的實(shí)際需求，著力突破關(guān)鍵性技術(shù)難題。要進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙綜合示范區(qū)建設(shè)，把防沙治沙綜合示范區(qū)建設(shè)成防治技術(shù)和治理模式的創(chuàng)新、推廣基地。要著力完善防沙治沙技術(shù)推廣體系，實(shí)施一批防沙治沙科技推廣項(xiàng)目，提高防沙治沙科技含量。
（十二）完善治理成果后續(xù)管理制度。對(duì)京津風(fēng)沙源治理工程等防沙治沙工程項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程管理，特別要加強(qiáng)治理成果的后續(xù)管理，最大限度地鞏固治理成果，提高治理成效。對(duì)已經(jīng)治理的沙化土地，要采取嚴(yán)格的管護(hù)措施，禁止一切破壞活動(dòng)。按照有關(guān)技術(shù)規(guī)定，積極推進(jìn)沙區(qū)灌木林平茬復(fù)壯和退化林分、退化草場(chǎng)的改造。
四、建立多元化投入機(jī)制
（十三）完善政府投入機(jī)制。各地要視財(cái)力狀況，統(tǒng)籌安排、合理保障防沙治沙資金。沙區(qū)地方政府可研究探索出資直接收購(gòu)各種社會(huì)主體在沙區(qū)營(yíng)造的非國(guó)有公益林、灌草叢的相關(guān)政策。
（十四）探索開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。繼續(xù)開展沙化土地封禁保護(hù)試點(diǎn)，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為試點(diǎn)重要內(nèi)容。加強(qiáng)沙區(qū)資源和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，切實(shí)保障相關(guān)權(quán)益。
（十五）建立鼓勵(lì)各類主體參與防沙治沙的機(jī)制。創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，引導(dǎo)各類主體積極參與防沙治沙。符合條件的參與防沙治沙各類主體按政策享受國(guó)家資金補(bǔ)貼，積極落實(shí)促進(jìn)防沙治沙的稅收政策，符合條件的項(xiàng)目貸款享受財(cái)政貼息政策，保障參與治理者的合法權(quán)益。
（十六）建立購(gòu)買服務(wù)的保護(hù)治理機(jī)制。研究建立以政府購(gòu)買服務(wù)為主的管護(hù)機(jī)制，通過(guò)合同制、委托管理等方式面向社會(huì)購(gòu)買管護(hù)服務(wù)。
（十七）創(chuàng)新防沙治沙金融支持機(jī)制。鼓勵(lì)政策性銀行在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)加大對(duì)防沙治沙項(xiàng)目的信貸支持力度。鼓勵(lì)商業(yè)銀行開發(fā)面向防沙治沙和沙產(chǎn)業(yè)開發(fā)的金融服務(wù)和產(chǎn)品。完善對(duì)防沙治沙項(xiàng)目的擔(dān)保機(jī)制，加大風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償力度。積極探索沙區(qū)生態(tài)保險(xiǎn)發(fā)展模式，提高沙區(qū)企業(yè)和個(gè)人抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。
五、推行地方政府責(zé)任制
（十八）完善目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲制度。將防沙治沙的相關(guān)指標(biāo)納入沙區(qū)各級(jí)政府的政績(jī)考核、離任審計(jì)、責(zé)任追究等制度體系。進(jìn)一步完善省級(jí)政府防沙治沙目標(biāo)責(zé)任考核制度，科學(xué)確定考核范圍，優(yōu)化考核指標(biāo)，細(xì)化評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，完善考核程序，注重考核結(jié)果運(yùn)用，充分發(fā)揮目標(biāo)責(zé)任考核在推動(dòng)防沙治沙工作中的重要作用。沙區(qū)地方各級(jí)政府要逐級(jí)落實(shí)防沙治沙目標(biāo)責(zé)任制，把防沙治沙責(zé)任和任務(wù)落到實(shí)處。
（十九）建立沙區(qū)生態(tài)損害責(zé)任追究制度。研究制定沙區(qū)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，明確沙區(qū)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究情形、追究形式、認(rèn)定程序等，落實(shí)沙區(qū)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。
六、健全工作推進(jìn)機(jī)制
（二十）完善部門協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)防沙治沙工作，中國(guó)防治荒漠化協(xié)調(diào)小組各成員單位要積極配合，按照職責(zé)分工，認(rèn)真履行好相應(yīng)的防沙治沙職責(zé)，完善部門協(xié)作機(jī)制，形成合力，共同推動(dòng)防沙治沙工作。
（二十一）健全監(jiān)測(cè)預(yù)警與監(jiān)督檢查機(jī)制。加強(qiáng)沙化土地監(jiān)測(cè)工作，逐步建成全國(guó)沙塵暴應(yīng)急和沙化土地監(jiān)測(cè)體系，完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)沙化土地動(dòng)態(tài)變化情況及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，對(duì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和破壞活動(dòng)進(jìn)行預(yù)警。要加強(qiáng)對(duì)各地土地沙化防治情況的監(jiān)督檢查，對(duì)相關(guān)配套政策實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤分析和總結(jié)評(píng)估。
（二十二）完善宣傳教育和表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。認(rèn)真總結(jié)好經(jīng)驗(yàn)、好做法，廣泛宣傳防沙治沙新理念、新政策，及時(shí)報(bào)道先進(jìn)典型，加強(qiáng)法制教育，提高全社會(huì)依法防沙治沙意識(shí)。健全防沙治沙表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)在防沙治沙事業(yè)中取得顯著成績(jī)的單位給予表彰，個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)作出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人予以重獎(jiǎng)。強(qiáng)化示范效應(yīng)，凝聚社會(huì)共識(shí)，為推進(jìn)防沙治沙營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。
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