銀發(fā)〔2018〕301號《中國人民銀行中國銀行保險監(jiān)督管理委員會中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》

中國人民銀行中國銀行保險監(jiān)督管理委員會中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見






銀發(fā)〔2018〕301號

系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)在金融體系中居于重要地位，其經(jīng)營和風(fēng)險狀況直接關(guān)系到我國金融體系整體穩(wěn)健性以及服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。為完善我國系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管框架，建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的識別、監(jiān)管和處置機制，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，有效維護金融體系穩(wěn)健運行，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總則

（一）機構(gòu)定義。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)是指因規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜度較高、與其他金融機構(gòu)關(guān)聯(lián)性較強，在金融體系中提供難以替代的關(guān)鍵服務(wù)，一旦發(fā)生重大風(fēng)險事件而無法持續(xù)經(jīng)營，將對金融體系和實體經(jīng)濟產(chǎn)生重大不利影響、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的金融機構(gòu)。

（二）機構(gòu)范圍。本意見所稱系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)包括系統(tǒng)重要性銀行業(yè)機構(gòu)、系統(tǒng)重要性證券業(yè)機構(gòu)、系統(tǒng)重要性保險業(yè)機構(gòu)，以及國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱金融委）認定的其他具有系統(tǒng)重要性、從事金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)。

“銀行業(yè)機構(gòu)”指依法設(shè)立的商業(yè)銀行、開發(fā)性銀行和政策性銀行；“證券業(yè)機構(gòu)”指依法設(shè)立的從事證券、期貨、基金業(yè)務(wù)的法人機構(gòu)；“保險業(yè)機構(gòu)”指依法設(shè)立的從事保險業(yè)務(wù)的法人機構(gòu)。

（三）完善監(jiān)管的主要途徑。完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管，主要通過兩條途徑實現(xiàn)：

1.對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)制定特別監(jiān)管要求，以增強其持續(xù)經(jīng)營能力，降低發(fā)生重大風(fēng)險的可能性。

2.建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)特別處置機制，確保其在發(fā)生重大風(fēng)險時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，同時防范“大而不能倒”風(fēng)險。

本意見提出的特別監(jiān)管要求是對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)實施的額外監(jiān)管措施，不取代銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管部門的日常監(jiān)管職責(zé)。

（四）工作機制。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)由金融委在人民銀行和銀保監(jiān)會、證監(jiān)會工作的基礎(chǔ)上確定。人民銀行負責(zé)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)基本規(guī)則制定、監(jiān)測分析、并表監(jiān)管，視情責(zé)成有關(guān)監(jiān)管部門采取相應(yīng)監(jiān)管措施，并在必要時經(jīng)國務(wù)院批準對金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督。銀保監(jiān)會、證監(jiān)會負責(zé)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)評估的數(shù)據(jù)收集、得分計算和名單報送，依法對相應(yīng)行業(yè)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)實施微觀審慎監(jiān)管。人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會及財政部等其他相關(guān)單位建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)特別處置機制。金融委成員單位之間要切實加強關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的信息共享和監(jiān)管合作。

（五）監(jiān)管責(zé)任。相關(guān)部門應(yīng)按照本意見規(guī)定的分工，切實履行對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)督管理責(zé)任。因相關(guān)部門未履行監(jiān)督管理責(zé)任、或履行監(jiān)督管理責(zé)任不到位而造成重大金融風(fēng)險，金融委辦公室按程序牽頭啟動監(jiān)管問責(zé)。

（六）識別標準和基本監(jiān)管規(guī)則。金融委辦公室組織人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會，依據(jù)本意見提出系統(tǒng)重要性銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)機構(gòu)識別標準和監(jiān)管的實施細則，報金融委審議通過后施行。

二、評估與識別

（七）評估流程。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的評估按照以下流程每年開展一次：

1.確定參評機構(gòu)范圍。

2.采用指標法識別系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，確定定量評估指標和評分方法，制作數(shù)據(jù)收集模板，向參評機構(gòu)收集評估所需數(shù)據(jù)。

3.計算各參評機構(gòu)系統(tǒng)重要性得分，確定系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)認定分數(shù)閾值，形成系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)初始名單。

4.結(jié)合其他定量和定性分析作出監(jiān)管判斷，對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)初始名單作出調(diào)整。

5.確定并公布系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)最終名單。

（八）參評機構(gòu)范圍。人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會根據(jù)各行業(yè)發(fā)展特點，制定客觀定量、簡單可比的標準，劃定參評機構(gòu)范圍。參評標準可采用金融機構(gòu)的規(guī)模指標，即所有參評機構(gòu)表內(nèi)外資產(chǎn)總額不低于監(jiān)管部門統(tǒng)計的同口徑上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；或采用金融機構(gòu)的數(shù)量指標，即銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)參評機構(gòu)數(shù)量分別不少于30家、10家和10家。

（九）評估指標。采用定量評估指標計算參評機構(gòu)的系統(tǒng)重要性得分。評估指標主要衡量系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)經(jīng)營失敗對金融體系和實體經(jīng)濟的潛在影響，包括機構(gòu)規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、復(fù)雜性、可替代性、資產(chǎn)變現(xiàn)等一級指標。人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會根據(jù)各行業(yè)特點和發(fā)展狀況設(shè)置二級指標及相應(yīng)權(quán)重。

（十）收集數(shù)據(jù)。銀保監(jiān)會和證監(jiān)會根據(jù)金融委審議通過的評估指標和參評機構(gòu)范圍，制作數(shù)據(jù)報送模板和數(shù)據(jù)填報說明。數(shù)據(jù)填報說明包含各二級指標定義、模板較上年的變化等內(nèi)容。參評機構(gòu)于每年6月底之前填寫并提交上一會計年度數(shù)據(jù)。監(jiān)管部門進行數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查和數(shù)據(jù)補充修正，并與人民銀行共享參評機構(gòu)的監(jiān)管報表、填報數(shù)據(jù)和其他相關(guān)信息。

（十一）系統(tǒng)重要性得分。銀保監(jiān)會和證監(jiān)會在完成數(shù)據(jù)收集后，計算參評機構(gòu)系統(tǒng)重要性得分。除另行規(guī)定計算方法的情形外，每一參評機構(gòu)具體指標值占全部參評機構(gòu)該指標總和的比重與該指標相應(yīng)權(quán)重的乘積之和，即為該參評機構(gòu)的系統(tǒng)重要性得分。銀保監(jiān)會和證監(jiān)會根據(jù)整體得分情況，確定系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)閾值，形成系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)初始名單，提交金融委辦公室。

（十二）監(jiān)管判斷。人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會可根據(jù)其他定量或定性輔助信息，提出將系統(tǒng)重要性得分低于閾值的金融機構(gòu)加入系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)名單的監(jiān)管判斷建議，與初始名單一并提交金融委辦公室。必要時，按系統(tǒng)重要性得分對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)分組，實行差異化監(jiān)管。

（十三）名單確定和披露。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)初始名單、相應(yīng)金融機構(gòu)填報的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)重要性得分、監(jiān)管判斷建議及依據(jù)于每年8月底之前提交金融委審議。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)最終名單經(jīng)金融委確定后，由人民銀行和相關(guān)監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)布。

（十四）評估流程和方法的審議與調(diào)整。金融委每三年對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的評估流程和方法進行審議，并進行必要調(diào)整與完善。行業(yè)發(fā)生顯著變化、現(xiàn)有評估流程和方法不能滿足防范系統(tǒng)性風(fēng)險實際需要的，金融委可對評估流程和方法進行額外審議。

三、特別監(jiān)管要求

（十五）附加監(jiān)管要求。人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會，在最低資本要求、儲備資本和逆周期資本要求之外，針對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出附加資本要求和杠桿率要求，報金融委審議通過后施行。為反映金融機構(gòu)的系統(tǒng)重要性程度，附加資本采用連續(xù)法計算，即選取系統(tǒng)重要性得分最高的金融機構(gòu)作為基準機構(gòu)，確定其附加資本要求，其他機構(gòu)的附加資本要求根據(jù)系統(tǒng)重要性得分與基準機構(gòu)得分的比值確定。當對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)進行分組監(jiān)管時，可在各組內(nèi)分別選取系統(tǒng)重要性得分最高的機構(gòu)作為各組的基準機構(gòu)，組內(nèi)其他機構(gòu)的附加資本要求采用連續(xù)法確定。
根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點，人民銀行可會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會視情對高得分組別系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出流動性、大額風(fēng)險暴露等其他附加監(jiān)管要求，報金融委審議通過后施行。

（十六）公司治理。在現(xiàn)有治理監(jiān)管要求基礎(chǔ)上，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)要進一步建立風(fēng)險覆蓋全面、管理透明有效的治理架構(gòu)，進一步明確董事會、監(jiān)事會和高管層的職責(zé)權(quán)限，并在董事會下設(shè)風(fēng)險管理委員會，負責(zé)評估機構(gòu)存在的系統(tǒng)性風(fēng)險因素，明確系統(tǒng)性風(fēng)險管理目標，制定風(fēng)險防控有關(guān)措施，督促管理層落實有關(guān)工作。

（十七）風(fēng)險管理。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)要進行并表風(fēng)險管理，對整體治理、資本、風(fēng)險和財務(wù)等進行全面和持續(xù)管控，不斷優(yōu)化風(fēng)險偏好，建立全面風(fēng)險管理架構(gòu)，每年制定或更新風(fēng)險管理計劃并報送人民銀行和相應(yīng)監(jiān)管部門。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的風(fēng)險管理計劃應(yīng)包括對機構(gòu)風(fēng)險狀況的全面分析、風(fēng)險防控體系有效性的評估以及改進風(fēng)險管理水平的具體措施。

（十八）信息系統(tǒng)。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)要建立高效的數(shù)據(jù)收集和信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對整體風(fēng)險狀況的有效監(jiān)控，不斷優(yōu)化相關(guān)信息報送機制，強化信息披露。

四、審慎監(jiān)管

（十九）日常監(jiān)管。銀保監(jiān)會、證監(jiān)會依法對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)實施日常監(jiān)管，包括對機構(gòu)及其業(yè)務(wù)范圍實行市場準入管理，審查機構(gòu)高級管理人員任職資格或者任職條件，對機構(gòu)實施現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管，收集機構(gòu)的相關(guān)監(jiān)管數(shù)據(jù)，開展風(fēng)險與合規(guī)評估，建立風(fēng)險監(jiān)控、評價和預(yù)警體系，依法查處違法違規(guī)行為等。財政部按規(guī)定對開發(fā)性銀行、政策性銀行及其開發(fā)性、政策性業(yè)務(wù)進行監(jiān)管。

（二十）風(fēng)險監(jiān)測。人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會定期針對機構(gòu)整體經(jīng)營情況或個別業(yè)務(wù)開展風(fēng)險評估，要求機構(gòu)遵守更高的信息披露標準，以及采取其他有助于監(jiān)測分析機構(gòu)風(fēng)險狀況的措施。

（二十一）壓力測試。人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會，定期對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)開展壓力測試，根據(jù)壓力測試結(jié)果視情對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出額外的監(jiān)管要求或采取相應(yīng)監(jiān)管措施。

（二十二）監(jiān)管建議。人民銀行基于對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的風(fēng)險判斷，可建議相關(guān)監(jiān)管部門采取相應(yīng)監(jiān)管措施。相關(guān)監(jiān)管部門要積極采納建議并及時作出回復(fù)。

（二十三）宏觀審慎措施。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)存在違反審慎經(jīng)營規(guī)則或威脅金融穩(wěn)定的，人民銀行可向該機構(gòu)直接作出風(fēng)險提示。必要時，人民銀行商有關(guān)部門按照法定程序?qū)ο到y(tǒng)重要性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營策略和組織架構(gòu)提出調(diào)整建議，并推進有效實施，以降低其引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)要按要求進行整改，并向人民銀行和相關(guān)監(jiān)管部門提交報告。

五、特別處置機制

（二十四）危機管理小組。人民銀行牽頭銀保監(jiān)會、證監(jiān)會及財政部等其他相關(guān)單位組建危機管理小組，負責(zé)建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的特別處置機制，推動恢復(fù)和處置計劃的制定，開展可處置性評估，以確保系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)經(jīng)營失敗時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

（二十五）恢復(fù)計劃。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)要制定恢復(fù)計劃并按年度更新，提交危機管理小組審議修訂后執(zhí)行?；謴?fù)計劃旨在確保在極端壓力情景下，金融機構(gòu)能夠通過采取相關(guān)措施恢復(fù)正常經(jīng)營?；謴?fù)計劃包括但不限于機構(gòu)概覽、執(zhí)行恢復(fù)計劃的治理架構(gòu)、關(guān)鍵功能和核心業(yè)務(wù)識別、壓力情景的設(shè)計和分析、恢復(fù)措施觸發(fā)條件、具體實施方案、可行性分析、執(zhí)行障礙和改進建議等內(nèi)容。

（二十六）處置計劃。危機管理小組會同系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)制定處置計劃并按年度更新，處置計劃經(jīng)危機管理小組審議修訂后執(zhí)行。處置計劃旨在通過預(yù)先制定的處置方案，確保機構(gòu)在陷入實質(zhì)性財務(wù)困難或無法持續(xù)經(jīng)營時，能夠得到快速有序處置，并在處置過程中維持關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。處置計劃包括但不限于機構(gòu)概覽、執(zhí)行處置計劃的治理架構(gòu)、關(guān)鍵功能和核心業(yè)務(wù)識別、處置措施觸發(fā)條件、處置計劃實施所需的信息和數(shù)據(jù)、處置策略分析、處置權(quán)力和處置工具分析、具體實施方案、可行性分析、處置對經(jīng)濟金融的影響、執(zhí)行障礙和改進建議等內(nèi)容。

（二十七）可處置性評估。危機管理小組對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)按年開展可處置性評估，評估處置機制的可行性與可靠性，以及提高可處置性需改進的方面。評估包括但不限于以下內(nèi)容：處置機制和處置工具是否合法可行，處置資金來源及資金安排是否明確，金融機構(gòu)的關(guān)鍵功能識別方法是否合理，關(guān)鍵功能在處置中能否持續(xù)運行，組織架構(gòu)及管理信息系統(tǒng)能否支持處置，處置的跨境合作和信息共享安排是否可行，金融市場基礎(chǔ)設(shè)施能否持續(xù)接入，處置對經(jīng)濟金融的影響等。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)發(fā)生兼并、收購、重組等重大變化的，危機管理小組要及時評估其可處置性的變化情況。

（二十八）信息報送要求。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)要及時向危機管理小組提供審查恢復(fù)和處置計劃、開展可處置性評估所需要的相關(guān)信息，確保自身管理信息系統(tǒng)能夠迅速、全面滿足相關(guān)信息報送要求。

（二十九）問題機構(gòu)處置原則。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險，經(jīng)批準，由人民銀行會同相關(guān)部門成立風(fēng)險處置工作小組，進行應(yīng)對和處置。處置過程中應(yīng)當明晰處置責(zé)任，既要守住底線，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，又要依法合規(guī)，防范道德風(fēng)險。依據(jù)恢復(fù)和處置計劃，在處置資金使用順序上，首先使用金融機構(gòu)自有資產(chǎn)或市場化渠道籌集資金開展自救；上述措施不能化解風(fēng)險的，相應(yīng)行業(yè)保障基金可以依法提供流動性支持或救助；如上述措施均無法化解風(fēng)險，在可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險、危及金融體系穩(wěn)定時，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)可以向人民銀行申請有前置條件的、應(yīng)急性流動性支持或救助，必要時，由人民銀行會同有關(guān)部門審核并按程序報批后實施。

六、國際協(xié)調(diào)與合作

（三十）與國際組織的合作。人民銀行、財政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會加強與金融穩(wěn)定理事會、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證監(jiān)會組織和國際保險監(jiān)督官協(xié)會等國際組織的交流合作，結(jié)合我國國情穩(wěn)妥推進國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管框架與國際準則接軌。當全球系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)同時也被認定為國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)時，原則上適用兩者之中較高的特別監(jiān)管要求。

（三十一）與境外監(jiān)管部門的合作。人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會不斷提升與境外監(jiān)管部門的合作水平，加強對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)境外分支機構(gòu)的監(jiān)管，必要時與東道國相關(guān)部門簽訂跨境合作協(xié)議，強化監(jiān)管和處置過程中的協(xié)調(diào)合作。

七、實施

本意見自發(fā)布之日起施行。

金融控股公司適用國家有關(guān)金融控股公司監(jiān)管的規(guī)定，但經(jīng)金融委認定具有系統(tǒng)重要性的金融控股公司，同時適用本意見。

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本文關(guān)鍵詞： 銀發(fā), 中國人民銀行, 中國銀行保險監(jiān)督管理委員會, 中國證券監(jiān)督管理委員會, 完善, 系統(tǒng), 重要, 金融機構(gòu), 監(jiān)管, 指導(dǎo)意見