豫政辦〔2015〕9號(hào)《河南省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)意見》

河南省人民政府辦公廳

關(guān)于促進(jìn)政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)意見 

豫政辦〔2015〕9號(hào)

各市、縣人民政府,省人民政府各部門:

近年來,我省各級(jí)政府投融資公司在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面發(fā)揮了積極作用,自身也得到了較好發(fā)展。但同時(shí)也應(yīng)看到,政府投融資公司還不同程度存在著法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制不健全、投融資創(chuàng)新不足、運(yùn)營(yíng)模式老化等問題。特別是按照國(guó)家加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、加快重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域投融資改革創(chuàng)新的新要求,我省政府投融資公司迫切需要通過轉(zhuǎn)換功能定位、激發(fā)內(nèi)部活力謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展。為全面貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)),認(rèn)真落實(shí)《中共河南省委河南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革的意見》(豫發(fā)〔2014〕25號(hào)),促進(jìn)我省政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展,經(jīng)省政府同意,現(xiàn)提出以下指導(dǎo)意見,請(qǐng)認(rèn)真貫徹落實(shí)。

一、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。深入貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神,全面落實(shí)中央有關(guān)要求和省委、省政府關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的工作部署,以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、激發(fā)內(nèi)在活力、增強(qiáng)投融資能力、有效防范風(fēng)險(xiǎn)為改革目標(biāo),以推進(jìn)運(yùn)營(yíng)模式、融資模式、公私合作模式、資產(chǎn)證券化運(yùn)用等改革創(chuàng)新為著力點(diǎn),以完善政府部門政策支持體系、績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與防范體系為保障,進(jìn)一步提升政府投融資公司服務(wù)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的投融資能力,為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。

(二)基本原則。

1.開拓創(chuàng)新,加快轉(zhuǎn)型。按照國(guó)家關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定,順應(yīng)我省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新要求,推動(dòng)政府投融資公司由過于依賴財(cái)政性融資向政府引導(dǎo)的市場(chǎng)化融資轉(zhuǎn)變,由偏重于公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資向產(chǎn)業(yè)性投融資轉(zhuǎn)變,更加注重現(xiàn)代市場(chǎng)化投融資模式創(chuàng)新,更加注重事關(guān)全省未來發(fā)展的產(chǎn)業(yè)投融資。

2.穩(wěn)步提升,增量突破。服務(wù)全省深化投融資體制改革大局,堅(jiān)持按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作,加快體制機(jī)制創(chuàng)新,不斷提升投融資能力。鼓勵(lì)政府投融資公司競(jìng)相發(fā)展、資源共享、優(yōu)化組合,積極通過資產(chǎn)證券化等盤活存量,通過公私合作、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等實(shí)現(xiàn)增量突破。

3.突出重點(diǎn),務(wù)實(shí)改革。堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向和法治思維,抓住改革關(guān)鍵環(huán)節(jié),重點(diǎn)推進(jìn)去行政化改革,建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度,以改革收獲紅利,以改革促進(jìn)發(fā)展。

4.協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),統(tǒng)籌推進(jìn)。堅(jiān)持在省委、省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)改革,堅(jiān)持政府各部門橫向協(xié)調(diào)和省、市、縣三級(jí)縱向聯(lián)動(dòng),合力推進(jìn);鼓勵(lì)政府投融資公司按市場(chǎng)規(guī)則開展跨區(qū)域多層級(jí)聯(lián)合重組,優(yōu)化資源配置。

二、主要任務(wù)

(一)明確功能定位。按照國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件要求,政府投融資公司今后不再承擔(dān)為政府舉債融資功能。要加快轉(zhuǎn)換政府投融資公司的功能定位和發(fā)展方向,加強(qiáng)市場(chǎng)化運(yùn)作和政府引導(dǎo),通過政府性債務(wù)剝離和資產(chǎn)重組、股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、運(yùn)營(yíng)模式和機(jī)制創(chuàng)新,使其發(fā)展成為各地投融資的改革創(chuàng)新平臺(tái)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的主體、開展公私合作的政府授權(quán)載體。省級(jí)政府投融資公司主要承擔(dān)關(guān)系全省發(fā)展全局的重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等建設(shè)項(xiàng)目的投融資職能。要按照省委、省政府關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的統(tǒng)一部署,加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度,健全法人治理結(jié)構(gòu),鞏固提升投融資能力,著力在政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展方面發(fā)揮示范作用,在政府投融資公司資產(chǎn)存量盤活、增量突破方面發(fā)揮帶動(dòng)作用,在積極開展公私合作、資產(chǎn)證券化方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。

市、縣級(jí)政府投融資公司要嚴(yán)格按照國(guó)家要求,盡快從已融資的公益性項(xiàng)目中退出,通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會(huì)資本,積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式,重點(diǎn)支持本地城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)、特色商業(yè)區(qū)的經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng);探索符合國(guó)家和我省政策要求、與專業(yè)金融機(jī)構(gòu)合作的融資模式。有條件的政府投融資公司可通過與社會(huì)資本合作、發(fā)展村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等,為本地中小微企業(yè)開展融資服務(wù)。

(二)加快法人治理結(jié)構(gòu)改革。完善以董事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu),規(guī)范董事會(huì)建設(shè),逐步落實(shí)董事會(huì)選聘經(jīng)理層等職權(quán)。積極推進(jìn)以外部董事占多數(shù)的董事會(huì)建設(shè),強(qiáng)化董事會(huì)專門委員會(huì)功能。推行高管任期制、契約化管理,逐步實(shí)現(xiàn)去行政化。加快實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度,按照市場(chǎng)原則選拔或聘任職業(yè)經(jīng)理人。劃清董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)層權(quán)力界限,明確界定董事長(zhǎng)權(quán)限,充分發(fā)揮總經(jīng)理作用。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法向國(guó)有獨(dú)資企業(yè)派駐監(jiān)事會(huì),向國(guó)有控股企業(yè)推薦監(jiān)事人選,職工監(jiān)事由企業(yè)職工代表大會(huì)或職工大會(huì)選舉產(chǎn)生,外派監(jiān)事會(huì)與內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)不重復(fù)設(shè)置。

(三)加快內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革。賦予政府投融資公司充分的決策自主權(quán),規(guī)范“三重一大”(重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金運(yùn)作)決策程序和制度。落實(shí)企業(yè)董事會(huì)選人用人、考核獎(jiǎng)懲、薪酬分配權(quán),除紀(jì)檢、監(jiān)察、人事等部門負(fù)責(zé)人任用按現(xiàn)行干部管理規(guī)定執(zhí)行外,政府投融資公司中層管理人員任用由企業(yè)自主決定,并按照出資比例依法選派出資企業(yè)的董事、監(jiān)事。堅(jiān)持政府投融資公司職工收入總水平與企業(yè)效益、投融資目標(biāo)聯(lián)動(dòng),企業(yè)內(nèi)部形成更加合理的分配激勵(lì)關(guān)系。建立健全與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)和市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)、與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。深化企業(yè)內(nèi)部人員管理制度改革,逐步建立“內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。

(四)加快推進(jìn)監(jiān)管體制改革。按照政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的要求,構(gòu)建以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和履行出資人職責(zé)的政府部門要圍繞履行資產(chǎn)收益、派出或推薦董事和監(jiān)事、決定公司經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃等主要職責(zé),重點(diǎn)管好資本投向、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào),依靠完善考核激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管控和約束機(jī)制激發(fā)企業(yè)活力,加強(qiáng)對(duì)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、公司治理、收入分配、風(fēng)險(xiǎn)控制的監(jiān)管。履行行業(yè)管理職責(zé)的政府部門要加強(qiáng)對(duì)政府投融資公司的政策支持、發(fā)展服務(wù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。政府投融資公司要依法管理出資企業(yè)股權(quán),履行股東職責(zé),承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

(五)加快運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新。鼓勵(lì)政府投融資公司完善集團(tuán)化分層管控體系,推動(dòng)二、三層級(jí)公司與國(guó)內(nèi)外大型企業(yè)開展戰(zhàn)略合作,廣泛吸收社會(huì)資本參股,積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)有條件的政府投融資公司在做大做強(qiáng)實(shí)業(yè)的同時(shí),積極謀求發(fā)展適合自身特點(diǎn)的金融業(yè)態(tài),促進(jìn)實(shí)體經(jīng)營(yíng)和資本運(yùn)營(yíng)交叉融合、產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相互滲透,實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)發(fā)展,放大投融資功能。支持有條件的省級(jí)政府投融資公司在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷壯大,逐步發(fā)展成為綜合性、大型金融控股集團(tuán)。

(六)加快融資模式創(chuàng)新。政府投融資公司要積極運(yùn)用以相關(guān)收益作為還款來源的預(yù)期收益質(zhì)押貸款、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款等創(chuàng)新類貸款,進(jìn)一步擴(kuò)大信貸融資規(guī)模。鼓勵(lì)有條件的政府投融資公司大力發(fā)展債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、資產(chǎn)支持投資計(jì)劃等融資工具,延長(zhǎng)投資期限,吸引社保資金、保險(xiǎn)資金等投入收益穩(wěn)定、回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。支持政府投融資公司采用企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等方式通過債券市場(chǎng)籌措投資資金。推進(jìn)省級(jí)政府投融資公司在加快轉(zhuǎn)型發(fā)展中建立基金大平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制,設(shè)立中原基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金、河南戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金、河南現(xiàn)代服務(wù)業(yè)投資基金三大基金平臺(tái)。鼓勵(lì)市、縣級(jí)政府投融資公司廣泛吸引民間資本,支持民間資本發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。各地可以使用財(cái)政性資金,通過認(rèn)購(gòu)基金份額等方式予以支持。

(七)加快公私合作模式創(chuàng)新。鼓勵(lì)政府投融資公司與社會(huì)資本廣泛合作,積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式,參與政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。經(jīng)政府指定或授權(quán),政府投融資公司可作為實(shí)施主體,具體負(fù)責(zé)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。對(duì)具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ),并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目,政府投融資公司可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán),采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)等模式推進(jìn)實(shí)施。對(duì)經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目,投融資公司可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼,采用BOT、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)實(shí)施。政府要賦予政府投融資公司采用政府和社會(huì)資本合作模式的自主權(quán),通過對(duì)不同行業(yè)、不同項(xiàng)目分類制定科學(xué)可行的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施方案、投資回報(bào)模式、協(xié)商機(jī)制和退出路徑,明確合作各方責(zé)任約束,加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管,協(xié)調(diào)各方建立持續(xù)、和諧、有效的合作關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共贏機(jī)制。

(八)加快資產(chǎn)證券化運(yùn)用創(chuàng)新。鼓勵(lì)政府投融資公司將具有現(xiàn)金收益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)組合打包或財(cái)政補(bǔ)貼后能夠形成穩(wěn)定收益的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目資產(chǎn)證券化,積極通過定向募集、公開發(fā)行有價(jià)證券等開展融資,將融入資金投入到其他基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中,有效盤活存量資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)“資產(chǎn)—現(xiàn)金—資產(chǎn)”良性循環(huán)、滾動(dòng)發(fā)展。對(duì)新建的投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng),但能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流、本息償還可分?jǐn)偟蔫F路、公路、機(jī)場(chǎng)等項(xiàng)目,要通過應(yīng)收賬款證券化、未來收益證券化等資產(chǎn)證券化運(yùn)作模式創(chuàng)新拓寬融資渠道,加快實(shí)現(xiàn)增量突破。鼓勵(lì)信用增級(jí)機(jī)構(gòu)為政府投融資公司資產(chǎn)證券化提供信用增級(jí)支持,降低融資成本。

三、保障措施

(一)完善政策支持體系。加大市場(chǎng)化運(yùn)作力度,依法合規(guī)推進(jìn)政府投融資公司存量國(guó)有資金、資源、資本、資產(chǎn)跨行業(yè)、跨地區(qū)整合。盡快依法合規(guī)落實(shí)注入資本金,并根據(jù)各地政府投融資公司承擔(dān)的政策性建設(shè)任務(wù)需要,適時(shí)將從一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和產(chǎn)能過剩領(lǐng)域退出的國(guó)有資本注入相應(yīng)職能的政府投融資公司。對(duì)確需政府償還的公益性項(xiàng)目債務(wù),從政府投融資公司中剝離交由政府妥善處置;對(duì)確需政府履行擔(dān)保或救助責(zé)任的公益性項(xiàng)目債務(wù),區(qū)分情況,分類處理。對(duì)政府投融資公司承擔(dān)的自身運(yùn)營(yíng)收益不足以還本付息的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目存量債務(wù),當(dāng)?shù)卣赏ㄟ^依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加大財(cái)政補(bǔ)償力度等措施,提高項(xiàng)目盈利能力,增強(qiáng)償債能力。

(二)健全績(jī)效考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)約束體系。各地、各有關(guān)部門根據(jù)政府投融資公司實(shí)際情況,分別制定相應(yīng)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)辦法。加強(qiáng)對(duì)政府投融資公司創(chuàng)新運(yùn)作、戰(zhàn)略管理、核心競(jìng)爭(zhēng)力和控制風(fēng)險(xiǎn)的考核,引導(dǎo)政府投融資公司實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、健康運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展。完善工資總額管理和高管人員薪酬體系。健全與長(zhǎng)效激勵(lì)相配套的業(yè)績(jī)掛鉤、財(cái)務(wù)審計(jì)、延期支付和追索扣回等約束機(jī)制。

(三)建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系。完善風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估機(jī)制,建立多層次政府投融資公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系,及時(shí)動(dòng)態(tài)評(píng)估政府投融資公司穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)能力。加強(qiáng)政府投融資公司監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督,完善信息披露報(bào)告制度,健全“三重一大”等監(jiān)督制約機(jī)制。

(四)增強(qiáng)工作合力。各地、各相關(guān)部門要按照職責(zé)分工,完善相關(guān)政策法規(guī)和管理辦法,制定相應(yīng)的配套支持措施,加強(qiáng)宏觀指導(dǎo),推動(dòng)政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展。要?jiǎng)?chuàng)新思維方式、工作思路和工作方法,進(jìn)一步提高管理工作的預(yù)見性、靈活性和有效性,通過建立完善部門間信息溝通、規(guī)劃統(tǒng)籌、聯(lián)審會(huì)商、協(xié)調(diào)服務(wù)等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,形成各負(fù)其責(zé)、互動(dòng)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府投融資公司監(jiān)督管理新格局。省發(fā)展改革委要會(huì)同省財(cái)政廳、省政府國(guó)資委、金融辦,加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查,推動(dòng)相關(guān)政策和措施落實(shí),強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控,促進(jìn)政府投融資公司持續(xù)健康發(fā)展。

河南省人民政府辦公廳

2015年1月28日
 
 

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