一任領(lǐng)導(dǎo)一套政策 PPP合同“簽完隨時(shí)改”

“這些事不能往下說，剩下都是眼淚了！”《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在東北一個(gè)地級(jí)市采訪時(shí)，一位企業(yè)家談及PPP欲言又止，既有所顧慮，又擔(dān)心失去表達(dá)機(jī)會(huì)。記者走訪多地發(fā)現(xiàn)，雖然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推廣中出現(xiàn)“響應(yīng)號(hào)召多，實(shí)際推進(jìn)少”的現(xiàn)象。其背后一個(gè)重要原因是，地方政府部門在以往的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中暴露出執(zhí)行力弱、缺乏契約精神等問題，社會(huì)資本對(duì)PPP模式仍然顧慮重重。甚至有企業(yè)家稱PPP項(xiàng)目“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”。

政策隨意承諾縮水市場規(guī)則退居二線

多位企業(yè)家在接受采訪時(shí)稱，對(duì)于PPP項(xiàng)目的擔(dān)心主要在于有些地方政府部門契約精神匱乏，導(dǎo)致企業(yè)面臨政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)、兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和換屆風(fēng)險(xiǎn)。

華鴻水務(wù)集團(tuán)與一些市、縣有污水處理方面的合作。集團(tuán)董事長林金華對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說，由于物價(jià)上漲需要調(diào)整補(bǔ)貼，公司和一些地方政府產(chǎn)生矛盾。有的地方政府會(huì)考慮你的利益，有的地方政府完全不管你。“一個(gè)地方一種做法，換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一套政策。這種隨意性與法理相抵觸，企業(yè)往往無所適從”。

不少企業(yè)反映，地方黨政負(fù)責(zé)人拍腦袋定的調(diào)子，有時(shí)就是PPP合作的準(zhǔn)則。北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新憂慮地說：“競爭、透明等市場規(guī)則退居二線，你說企業(yè)怎么能不擔(dān)心？”

記者發(fā)現(xiàn)，在一些PPP項(xiàng)目合作中，地方政府部門往往會(huì)承諾一些條件，但經(jīng)常出現(xiàn)兌現(xiàn)縮水或完全不兌現(xiàn)的情況。一些受訪的污水處理企業(yè)反映，在污水處理廠按合同建成后，地方政府承諾建設(shè)的管網(wǎng)并沒有配套，導(dǎo)致社會(huì)資本成了“孤島”。再如北京“鳥巢”和五環(huán)路兩個(gè)項(xiàng)目建成后，由于對(duì)公益性和免費(fèi)的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會(huì)資本按原計(jì)劃經(jīng)營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán)，PPP模式以失敗告終。

此外，不少接受采訪的企業(yè)家反映，地方政府部門換屆時(shí)“新官不理舊賬”的做法是社會(huì)資本最怕遇到的事情。一些好的政策在地方政府人事更迭的時(shí)候，很容易發(fā)生扯皮。

南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理廠項(xiàng)目，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費(fèi)，但由于園區(qū)管委會(huì)主任更迭，政策很快變成每半年支付水費(fèi)。由于項(xiàng)目使用銀行貸款，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。類似的情況不少企業(yè)都遇到過。龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司總裁樸庸健說，目前一些地方政府換屆后對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營管理不連貫，不遵守雙方約定的項(xiàng)目協(xié)議，大幅加劇PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。

政府包辦事務(wù)過多監(jiān)管邊界模糊不清

政府不履職或經(jīng)常動(dòng)用行政手段干預(yù)，也是PPP模式在推廣過程中遭遇的一道隱形“彈簧門”。樸庸健說：“地方政府一般都較為強(qiáng)勢，如果地方操作不到位或者履約的自覺性不好，企業(yè)的合法權(quán)益是無法保障的。”

“運(yùn)用PPP模式需要政府部門減少公共資源的直接配置，充分激發(fā)市場活力，但現(xiàn)實(shí)情況恰好相反。”樸庸健說。

龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司是黑龍江省規(guī)模最大的水務(wù)企業(yè)，擁有16座污水處理廠、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團(tuán)旗下的哈爾濱平房污水處理廠最初設(shè)計(jì)時(shí)，地方政府部門在未與企業(yè)協(xié)商情況下，自行研究確定的日污水處理能力達(dá)到15萬噸，但實(shí)際到現(xiàn)在日污水處理也就6萬噸。貌似規(guī)模大了，政績多了，可沒那么大的量，結(jié)果是企業(yè)的生產(chǎn)能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。

這樣的情況并不罕見?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，一些污水處理企業(yè)與地方政府以BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）模式合作修建污水處理廠時(shí)，政府部門要求他們上馬污水處理規(guī)模很大的處理設(shè)備，承諾通過加大管網(wǎng)建設(shè)使若干年后污水收集量達(dá)到規(guī)模。然而若干年后，污水收集量始終難以達(dá)到相應(yīng)規(guī)模，造成企業(yè)設(shè)備大量閑置，無法獲得合理回報(bào)。

“一些地方在強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本促進(jìn)公用事業(yè)積極發(fā)展時(shí)，沒有完全厘清政府與企業(yè)的角色定位，政府包辦的事務(wù)過多過細(xì)，監(jiān)管邊界不明晰。”樸庸健說。

中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認(rèn)為，PPP模式中出現(xiàn)的問題，既是政府部門“應(yīng)該干的事沒干好”，又是“不該干的事情干了很多”，比如干預(yù)企業(yè)的投資決策等，這些行為非常不利于PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。

完善PPP合同制

監(jiān)督政府失信行為

一些接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的學(xué)者和企業(yè)家建議，公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目涉及面廣、投資額大、合作周期長，需要建立程序嚴(yán)密、運(yùn)行規(guī)范、監(jiān)督嚴(yán)格有效的監(jiān)管流程，實(shí)現(xiàn)全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，真正維護(hù)公眾利益。

專家建議，完善PPP合同制定，突出涵蓋性和權(quán)威性，為進(jìn)行下一步規(guī)范監(jiān)管打牢基礎(chǔ)。由于PPP伙伴合作關(guān)系建立在特許經(jīng)營合同基礎(chǔ)之上，因此監(jiān)管首先是依托合同實(shí)施。

北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說，國外很重視PPP合同范本的制定，很多重要領(lǐng)域的PPP標(biāo)準(zhǔn)合同的頁數(shù)一般在1000頁以上，而監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度。PPP項(xiàng)目各方應(yīng)依托國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及違約處理事項(xiàng)，強(qiáng)化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問題可依章辦事。

黑龍江財(cái)政廳和廣西財(cái)政廳的工作人員認(rèn)為，應(yīng)建立一支專業(yè)性強(qiáng)和技能充實(shí)的高素質(zhì)人才隊(duì)伍，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營進(jìn)行全方位有效監(jiān)管。在充分整合PPP信息資源基礎(chǔ)上，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)、征信、運(yùn)作和監(jiān)管的公開化，有效規(guī)避信息不對(duì)稱、尋租空間大、政府或企業(yè)違約失范等問題。

同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)監(jiān)管和審批，引入財(cái)政“一票否決”，建立中長期預(yù)算規(guī)劃。中國PPP研究院院長賈康認(rèn)為，PPP屬于政府投資公共項(xiàng)目，其未來每年的支出總額便是政府未來債務(wù)。國際貨幣基金組織（IMF）強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)上有否決權(quán)，而我國目前財(cái)政部門的約束力比較弱。

郭建新認(rèn)為，PPP模式獨(dú)有的長期付費(fèi)機(jī)制需要配套的預(yù)算支持，但我國實(shí)行的年度預(yù)算機(jī)制使PPP長期款項(xiàng)支付難以保證，可嘗試依托國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，建立PPP項(xiàng)目中長期預(yù)算規(guī)劃，對(duì)其中政府支出責(zé)任的部分明確列示，予以監(jiān)管，確保項(xiàng)目有支付能力。

此外，樸庸健建議，落實(shí)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公共項(xiàng)目實(shí)施中的責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的問責(zé)和執(zhí)行。他舉例說，國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》去年起正式施行，其中規(guī)定“污水處理費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入地方財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置，不得挪作他用”。但因該條例沒有配套處罰辦法，政府支付運(yùn)營費(fèi)用隨意性大。專家建議依托國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，探索建立針對(duì)政府監(jiān)管的績效評(píng)價(jià)體系，引入民眾參與，對(duì)政府監(jiān)管越位、缺位和失信行為進(jìn)行監(jiān)督。

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