商事登記形式審查與審慎審查之初探討

近年來，關(guān)于企業(yè)登記中因公司提供虛假材料而引起的各類訴訟案件時有發(fā)生，股東或公司往往就企業(yè)登記過程中登記機關(guān)的審查方式提出異議，法院或有關(guān)部門甚至將登記機關(guān)是否履行了審慎審查義務(wù)作為案件判決或是否行政賠償乃至追究登記人員責任的依據(jù)。本文就登記機關(guān)實行的是形式審查還是審慎審查進行了探討。

一、關(guān)于審慎審查是否是登記機關(guān)依法承擔的義務(wù)

1.從法律規(guī)定來看。“審慎審查”一詞，在有關(guān)法律、法規(guī)以及相關(guān)登記程序中未見具體規(guī)定。經(jīng)查詢，應(yīng)是出自《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2009〕20號，2010年1月4日起施行，以下簡稱《規(guī)定》）第十三條“……被告已經(jīng)依照法定程序履行審慎合理的審查職責，因他人行為導致行政許可決定違法的，不承擔賠償責任。”，但未對何為“審慎合理的審查職責”以及在何種情況下、以何種方式應(yīng)開展審慎合理的審查作出具體規(guī)定。由此可見，提出審慎審查的僅為法院司法解釋，其作用是各級法院對某一類型案件判決時做出的解釋，是案件審理的指導性文件，而非企業(yè)登記必須程序。司法解釋不能作為行政機關(guān)登記的依據(jù)，不得以司法解釋指導登記注冊。《中華人民共和國行政許可法》和《公司法》以及《中華人民共和國公司登記管理條例》等法律、法規(guī)中均未提及審慎審查程序，因此將審慎審查義務(wù)強加于登記機關(guān)無法律依據(jù)。

2. 從法理來看。公司登記是商事登記范疇，與民法不同。商法注重效率優(yōu)先，兼顧公平，而民法更加強調(diào)公平公正。登記主管機關(guān)的具體行政行為更注重整體效率，因此采取的是形式審查。司法判決一個糾紛的解決，少則半年，多則幾年，司法審查中往往更多的是考慮審慎審查。而在形式審查原則下，即使出現(xiàn)撤銷登記或敗訴也不代表登記機關(guān)錯誤，不能以個案判斷來作出普遍性決定，從而剝奪整體享受效率的權(quán)力。

3.從國家工商行政管理總局相關(guān)的答復來看。根據(jù)《國家工商行政管理局關(guān)于登記主管機關(guān)對申請人提交的材料真實性是否承擔相應(yīng)責任問題的答復》，申請人提交的申請材料和證明文件是否真實的責任應(yīng)由申請人承擔。登記主管機關(guān)的責任是對申請人提交的有關(guān)申請材料和證明文件是否齊全，以及申請材料和證明文件及其所記載的事項是否符合有關(guān)登記管理法律法規(guī)的規(guī)定進行審查。因申請材料和證明文件不真實所引起的后果，登記主管機關(guān)不承擔相應(yīng)的責任。該答復明確界定了登記機關(guān)的審查事項及責任承擔，并未對登記主管機關(guān)設(shè)定所謂的審慎審查義務(wù)，是全國登記主管機關(guān)在處理該類問題時應(yīng)秉承的統(tǒng)一的指導性依據(jù)。

4.從效力來看。為了更好地貫徹依法行政原則，2014年國務(wù)院頒布的《注冊資本登記制度改革方案》（國發(fā)〔2014〕7號，以下簡稱《方案》），明確了“尊重市場主體民事權(quán)利，工商行政管理機關(guān)對工商登記環(huán)節(jié)中的申請材料實行形式審查”，將登記機關(guān)從社會加于其的各類審查義務(wù)中解脫出來?！斗桨浮窞閲鴦?wù)院制定的規(guī)范性文件，效力高于最高人民法院的司法解釋的《規(guī)定》，且頒布時間晚于高院《方案》，因此，登記機關(guān)遵循的審查原則應(yīng)為形式審查，而非審慎審查。

二、關(guān)于企業(yè)登記程序中的形式審查和實質(zhì)性審查

《中華人民共和國行政許可法》第三十四條進行了界定：“行政機關(guān)應(yīng)當對申請人提交的申請材料進行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式（此為形式審查內(nèi)容），行政機關(guān)能夠當場作出決定的，應(yīng)當當場作出書面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的（此為實質(zhì)審查內(nèi)容），行政機關(guān)應(yīng)當指派兩名以上工作人員進行核查。”，而《中華人民共和國公司登記管理條例》第五十一條也對此作出了規(guī)定。

1.形式審查內(nèi)容?！?a href='http://www.per-better.com/law/8470.html' title='《企業(yè)登記程序規(guī)定》國家工商總局令第9號（全文）' target='_blank'>企業(yè)登記程序規(guī)定》（國家工商總局令第9號，2004年7月1日起施行）予以注解：“第九條 登記機關(guān)收到登記申請后，應(yīng)當對申請材料是否齊全、是否符合法定形式進行審查。申請材料齊全是指國家工商行政管理總局依照企業(yè)登記法律、行政法規(guī)和規(guī)章公布的要求申請人提交的全部材料。申請材料符合法定形式是指申請材料符合法定時限、記載事項符合法定要求、文書格式符合規(guī)范”，由此可見，對簽名的審查并不屬于形式審查的內(nèi)容。

關(guān)于審慎審查的外延是指“一是依照法定程序、根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，進行審查；二是以行政許可執(zhí)法人員應(yīng)有的注意力、責任心進行合理審查。”而上述“一”恰恰是形式審查的內(nèi)容，“二”則全憑主觀判斷，無具體衡量標準。但主觀判斷不能作為證據(jù)使用,據(jù)此作出的行政許可決定，一旦出現(xiàn)問題，若被法院及有關(guān)部門定性為沒有履行審慎審查義務(wù)，這是不合法、不合理的！

2.實質(zhì)審查。實質(zhì)審查的前提是登記機關(guān)根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實，除此《中華人民共和國行政許可法》沒有更加具體的規(guī)定。在實際操作中，讓股東或法定代表人現(xiàn)場簽字等都是實質(zhì)審查，不建議登記機關(guān)輕易啟動實質(zhì)審查程序，登記機關(guān)不具備筆跡鑒定的專業(yè)技能和職責，僅憑肉眼或經(jīng)驗判斷，就啟動實質(zhì)審查過于輕率，有濫用職權(quán)嫌疑，而一旦啟動實質(zhì)審查，則登記機關(guān)將承擔全面責任，風險極高。筆者認為：實質(zhì)審查，應(yīng)當在有群眾舉報、部門移交案件線索等條件下啟動，嚴格按照程序核實。

《中華人民共和國行政許可法》第三十一條規(guī)定：“申請人申請行政許可，應(yīng)當如實向行政機關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責。行政機關(guān)不得要求申請人提交與其申請的行政許可事項無關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。”這也是對登記機關(guān)實行形式審查的一個保護性規(guī)定。如果需要實行審慎審查，法律不會沒有明確界定，也不會明文規(guī)定申請人對申請材料的真實性負責，這是法律充分尊重市場主體意思自治的體現(xiàn)。

綜上，筆者認為：登記審查的原則就是形式審查，不能超越國家賦予登記機關(guān)的法定職權(quán)。在有相關(guān)證據(jù)的情況下，可以啟動實質(zhì)審查，但必須依法進行。除此之外，沒有介于二者之間的第三種審查方式，包括所謂的審慎審查。

 □濰坊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)市場監(jiān)管局 呂芳

本文關(guān)鍵詞： 商事登記, 形式審查, 審慎審查, 探討

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