鄂政辦發(fā)〔2019〕25號(hào)《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》

湖北省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)








鄂政辦發(fā)〔2019〕25號(hào)
 

各市、州、縣人民政府，省政府各部門(mén)：

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕115號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）精神，全面推行我省行政規(guī)范性文件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)范性文件）合法性審核機(jī)制，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)提出以下實(shí)施意見(jiàn)。

一、充分認(rèn)識(shí)建立健全規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的重要意義

制定規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱(chēng)行政機(jī)關(guān)）依法履行職能的重要方式。建立健全規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的重要內(nèi)容，是中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》作出的重要制度安排，是確保行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件合法有效的重要措施，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，有利于從源頭上防止違法文件出臺(tái)、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，有利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

二、科學(xué)準(zhǔn)確界定規(guī)范性文件

依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）對(duì)規(guī)范性文件的定義，行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的決定、公告、通告、意見(jiàn)、通知，以及標(biāo)題采用“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”“規(guī)范”“規(guī)程”“規(guī)則”等字樣的公文，一般情況下屬于規(guī)范性文件。

（一）以下有關(guān)事項(xiàng)的文件不屬于規(guī)范性文件。

1.部門(mén)（單位）職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等規(guī)定；

2.內(nèi)部管理制度類(lèi)文件，如工作規(guī)則、勞動(dòng)紀(jì)律、人事任免、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)務(wù)物資管理、廉潔建設(shè)等文件；

3.對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其工作人員，國(guó)有企業(yè)及其領(lǐng)導(dǎo)人的人事、工資、績(jī)效、福利等方面監(jiān)督管理的文件；

4.不涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利、義務(wù)的工作規(guī)劃、計(jì)劃、安排、要點(diǎn)、考核、監(jiān)督檢查、總結(jié)、綜述等文件；

5.會(huì)議類(lèi)文件，包括會(huì)議通知、會(huì)議紀(jì)要及講話材料等；

6.對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示或報(bào)告；

7.商洽類(lèi)工作函，包括制定機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)工作、詢(xún)問(wèn)和答復(fù)問(wèn)題等；

8.成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的通知；

9.就特定人和特定事項(xiàng)的通報(bào)、通知、批復(fù)，或者作出的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制和其他具體行政執(zhí)法決定及行政復(fù)議決定等；

10.征地補(bǔ)償、安置方案；

11.公示辦事時(shí)間、地點(diǎn)等事項(xiàng)的便民類(lèi)文書(shū)；

12.財(cái)政部門(mén)僅對(duì)格式文本、報(bào)表、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、會(huì)計(jì)核算制度等技術(shù)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的文件以及下達(dá)預(yù)算、分配資金、批復(fù)項(xiàng)目的文件；

13.國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定的履行出資人職責(zé)的文件；

14.涉密或依法不予公開(kāi)的文件；

15.其他不符合國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)文件對(duì)規(guī)范性文件定義的文件。

（二）其他情況。

1.黨委與政府聯(lián)合制定以及黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨委部門(mén)與政府部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，歸于黨委系列規(guī)范性文件；

2.原文轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)范性文件，不屬于轉(zhuǎn)發(fā)機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，如果轉(zhuǎn)發(fā)的同時(shí)提出具體實(shí)施措施或者補(bǔ)充意見(jiàn)，并涉及不特定公民、法人或者其他組織權(quán)利、義務(wù)的，則屬于轉(zhuǎn)發(fā)機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件；

3.上級(jí)行政機(jī)關(guān)批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，表示同意規(guī)范性文件的內(nèi)容，屬于批轉(zhuǎn)機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件；

4.為落實(shí)上級(jí)要求、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、完成特定任務(wù)等而制定的工作方案或?qū)嵤┓桨?，原則上不是規(guī)范性文件，如果此類(lèi)方案的內(nèi)容涉及不特定的公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)的，則屬于規(guī)范性文件；

5.行政機(jī)關(guān)為明確有關(guān)部門(mén)、下屬機(jī)構(gòu)工作流轉(zhuǎn)程序、辦理時(shí)限、呈批手續(xù)等事項(xiàng)制定的公文，原則上不是規(guī)范性文件，但其內(nèi)容涉及公民、法人和其他組織必須具備的條件、應(yīng)提交的材料、遵守的工作時(shí)限等事項(xiàng)的，則屬于規(guī)范性文件。

各市（州）政府和省政府各部門(mén)要在以上對(duì)規(guī)范性文件界定的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地本部門(mén)工作實(shí)際，開(kāi)展對(duì)規(guī)范性文件界定方法的探索和研究，并及時(shí)制定科學(xué)、簡(jiǎn)便、有效的規(guī)范性文件界定操作指引，為規(guī)范性文件管理和合法性審核工作創(chuàng)造有利條件，力爭(zhēng)做到凡涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，均納入合法性審核范圍，確保全覆蓋，應(yīng)審必審。（責(zé)任分工：各級(jí)政府司法行政部門(mén)牽頭，各級(jí)政府部門(mén)參與；完成時(shí)限：2019年底前）

三、全面落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確的各項(xiàng)審核措施

（一）審核機(jī)構(gòu)及職責(zé)。

縣級(jí)以上人民政府司法行政部門(mén)及縣級(jí)以上人民政府部門(mén)法制機(jī)構(gòu)，是本級(jí)政府和政府部門(mén)的法定的規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)。以縣級(jí)以上人民政府或者其辦公機(jī)構(gòu)名義印發(fā)的規(guī)范性文件，由同級(jí)人民政府司法行政部門(mén)進(jìn)行合法性審核；以縣級(jí)以上人民政府部門(mén)名義印發(fā)的規(guī)范性文件，由本部門(mén)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核；縣級(jí)以上人民政府部門(mén)起草、冠經(jīng)本級(jí)人民政府同意以部門(mén)名義印發(fā)的規(guī)范性文件，由本部門(mén)法制機(jī)構(gòu)先進(jìn)行合法性審核，同級(jí)人民政府司法行政部門(mén)再進(jìn)行合法性復(fù)核；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處已明確專(zhuān)門(mén)審核機(jī)構(gòu)或者具有法律專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的專(zhuān)門(mén)審核人員的，由本單位進(jìn)行規(guī)范性文件合法性審核；未明確專(zhuān)門(mén)審核機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)審核人員的，統(tǒng)一由縣（市、區(qū)）人民政府確定的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。（責(zé)任分工：各級(jí)編制部門(mén)牽頭，各級(jí)政府司法行政部門(mén)配合，各級(jí)政府其他部門(mén)參與；完成時(shí)限：2019年底前）

各級(jí)審核機(jī)構(gòu)要依法嚴(yán)格審核以下內(nèi)容：制定主體是否合法；是否超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定；是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等事項(xiàng)；是否違法增加辦理行政許可事項(xiàng)的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無(wú)謂證明的內(nèi)容；是否存在沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形；是否存在違法制定含有排除或者限制公平競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的措施，違法干預(yù)或者影響市場(chǎng)主體正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，違法設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件；是否違反規(guī)范性文件制定程序。審核機(jī)構(gòu)要根據(jù)不同情形提出合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書(shū)面審核意見(jiàn)。（責(zé)任分工：各級(jí)政府司法行政部門(mén)牽頭，各部門(mén)法制機(jī)構(gòu)參與；完成時(shí)限：長(zhǎng)期）

（二）審核材料及程序。

擬送合法性審核的規(guī)范性文件，其送達(dá)的材料應(yīng)當(dāng)包括起草機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽批的送審意見(jiàn)、制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核的意見(jiàn)、文件送審稿及說(shuō)明、制定文件所依據(jù)的法律法規(guī)規(guī)章和政策規(guī)定、有關(guān)行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)、征求意見(jiàn)及意見(jiàn)采納情況、起草部門(mén)的合法性審核意見(jiàn)、其他有關(guān)材料等。（責(zé)任分工：承擔(dān)規(guī)范性文件起草任務(wù)的行政機(jī)關(guān)；完成時(shí)限：長(zhǎng)期）

以上材料由起草機(jī)關(guān)報(bào)送至制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)。制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)在對(duì)制定該文件的必要性、可行性、合理性和材料的完整齊備性、規(guī)范性進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，符合要求的，轉(zhuǎn)送審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核，不符合要求的，退回起草機(jī)關(guān)補(bǔ)充完善。規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)無(wú)特殊事由，應(yīng)及時(shí)受理并審核。審核機(jī)構(gòu)要求起草機(jī)關(guān)當(dāng)面溝通、詢(xún)問(wèn)或重新修改文件、補(bǔ)正程序、補(bǔ)充材料的，起草機(jī)關(guān)應(yīng)予積極配合。合法性審核時(shí)間一般不少于5個(gè)工作日，最長(zhǎng)不超過(guò)15個(gè)工作日（補(bǔ)充征求意見(jiàn)、組織論證、聽(tīng)證、返回起草單位修改補(bǔ)充的時(shí)間不計(jì)算在合法性審核時(shí)限內(nèi)），特殊情形下，按《湖北省行政規(guī)范性文件管理辦法》（省政府令第379號(hào)）第十八條規(guī)定辦理。審核機(jī)構(gòu)完成規(guī)范性文件送審稿的合法性審核后，轉(zhuǎn)制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)。起草機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見(jiàn)對(duì)規(guī)范性文件作必要的修改或者補(bǔ)充，未采納或者未完全采納合法性審核意見(jiàn)的，在提請(qǐng)制定機(jī)關(guān)審議時(shí)應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說(shuō)明理由和依據(jù)。（責(zé)任分工：制定規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)、各級(jí)政府司法行政機(jī)關(guān)或部門(mén)法制機(jī)構(gòu)、規(guī)范性文件起草機(jī)關(guān)；完成時(shí)限：長(zhǎng)期）

（三）審核方式及平臺(tái)。

審核機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)工作需要，靈活運(yùn)用多種方式進(jìn)行合法性審核，以提高質(zhì)量和效率。對(duì)影響面廣、情況復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度高、法律疑難度大的規(guī)范性文件，要在書(shū)面征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，采取召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)等方式聽(tīng)取有關(guān)方面意見(jiàn)。要建立健全專(zhuān)家協(xié)助審核機(jī)制，組建規(guī)范性文件合法性審核專(zhuān)家?guī)?，充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)、公職律師和有關(guān)專(zhuān)家作用。必要時(shí)也可采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，聘請(qǐng)有資質(zhì)的第三方進(jìn)行規(guī)范性文件合法性審核。（責(zé)任分工：各級(jí)政府司法行政機(jī)關(guān)或部門(mén)法制機(jī)構(gòu)；完成時(shí)限：長(zhǎng)期）

要依托政府或者部門(mén)政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，搭建合法性審核管理信息平臺(tái)，使之與公文管理系統(tǒng)相銜接，實(shí)現(xiàn)電子審核一體化和平臺(tái)互聯(lián)互通。要積極開(kāi)發(fā)智能型自動(dòng)合法性審核輔助系統(tǒng)，推動(dòng)合法性審核工作標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)，革新審核方式。建立合法性審核臺(tái)賬，對(duì)已審核的規(guī)范性文件實(shí)行動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理。建立合法性審核信息共享機(jī)制，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源，加強(qiáng)對(duì)審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，推動(dòng)信息共享和整合，切實(shí)提高審核實(shí)效。（責(zé)任分工：各級(jí)政府經(jīng)信部門(mén)、政務(wù)內(nèi)網(wǎng)管理機(jī)構(gòu)牽頭，各級(jí)政府司法行政部門(mén)配合，各級(jí)政府其他部門(mén)參與；完成時(shí)限：2020年年底前）

（四）審核責(zé)任及追究。

要實(shí)行規(guī)范性文件合法性審核工作責(zé)任制，厘清規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)、起草機(jī)關(guān)、制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)、合法性審核機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，以充分發(fā)揮合法性審核機(jī)制對(duì)確保規(guī)范性文件合法有效的把關(guān)作用，不得以征求意見(jiàn)、會(huì)簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的文件，不得提交集體審議。審核機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格履行審核職責(zé)導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究合法性審核有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任；未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見(jiàn)導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。（責(zé)任分工：各級(jí)政府辦公廳（室）牽頭，各級(jí)政府部門(mén)參與；完成時(shí)限：2019年底規(guī)范性文件合法性審核工作責(zé)任制到崗到人，其他有關(guān)工作為長(zhǎng)期）

四、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件合法性審核工作的組織保障

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。全省各級(jí)政府及其部門(mén)作為規(guī)范性文件合法性審核主體，其主要負(fù)責(zé)同志為第一責(zé)任人，要自覺(jué)把規(guī)范性文件合法性審核工作置于依法行政工作全局中謀劃，納入重要工作日程，及時(shí)研究解決工作中的重要問(wèn)題。要組織開(kāi)展規(guī)范性文件制定主體清理，在對(duì)規(guī)范性文件制定主體備案登記的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一編制規(guī)范性文件制定主體清單并公示，提請(qǐng)社會(huì)各界進(jìn)行監(jiān)督。要督促建立完善有關(guān)制度，細(xì)化具體措施，明確責(zé)任分工和時(shí)間進(jìn)度，定期不定期檢查，確保落實(shí)到位。（責(zé)任分工：各級(jí)政府辦公廳（室）、司法行政部門(mén)牽頭，各級(jí)政府其他部門(mén)參與；完成時(shí)限：規(guī)范性文件制定主體清理工作2019年6月底前完成，有關(guān)制度建設(shè)2019年底前完成，其他工作為長(zhǎng)期）

（二）注重能力建設(shè)。要本著規(guī)范性文件合法性審核能力與審核工作任務(wù)相適應(yīng)的原則，設(shè)立專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)或者明確相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)范性文件合法性審核工作（同時(shí)兼顧重大行政決策合法性審核、重大行政執(zhí)法決定法制審核等工作），配齊配強(qiáng)審核工作力量，確保審核質(zhì)量和權(quán)威。要加強(qiáng)合法性審核人員正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，建立健全定期培訓(xùn)和工作交流制度，可以市、縣或全省各系統(tǒng)為單位，每年集中開(kāi)展1－2次業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)交流，全面提升合法性審核人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。（責(zé)任分工：各級(jí)編制、人社、司法行政部門(mén)牽頭，各級(jí)政府其他部門(mén)參與；完成時(shí)限：機(jī)構(gòu)編制2019年完成，其他工作為長(zhǎng)期）

（三）強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督。各級(jí)人民政府對(duì)所屬部門(mén)、上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府要加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，要將規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)情況、審核工作情況納入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容和考評(píng)指標(biāo)體系，建立情況通報(bào)制度，對(duì)工作扎實(shí)、成效顯著的予以表?yè)P(yáng)激勵(lì)，對(duì)工作開(kāi)展不力的及時(shí)督促整改，對(duì)工作中出現(xiàn)問(wèn)題造成不良后果的依紀(jì)依法問(wèn)責(zé)。審核機(jī)構(gòu)要建立健全統(tǒng)計(jì)分析、規(guī)范指導(dǎo)、溝通銜接、問(wèn)題通報(bào)等機(jī)制，加強(qiáng)共性問(wèn)題研究，定期向制定機(jī)關(guān)、起草機(jī)關(guān)通報(bào)合法性審核情況和存在的問(wèn)題，切實(shí)提高規(guī)范性文件質(zhì)量。（責(zé)任分工：各級(jí)政府司法行政部門(mén)牽頭，各級(jí)政府其他部門(mén)參與；完成時(shí)限：納入考核指標(biāo)2019年完成，其他工作為長(zhǎng)期）

全省各級(jí)司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)、督促指導(dǎo)本《通知》貫徹落實(shí)工作。要及時(shí)跟蹤了解落實(shí)情況，督促檢查指導(dǎo)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)，總結(jié)交流推廣工作經(jīng)驗(yàn)，研究協(xié)調(diào)解決共性問(wèn)題。貫徹落實(shí)情況和工作中遇到的重要事項(xiàng)請(qǐng)及時(shí)報(bào)省司法廳。（責(zé)任分工：各級(jí)政府司法行政部門(mén)牽頭，各地各部門(mén)參與配合；完成時(shí)限：2019年底）



 

湖北省人民政府辦公廳

2019年4月3日

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本文關(guān)鍵詞： 鄂政辦發(fā), 湖北省, 辦公廳, 全面推行, 行政, 規(guī)范性文件, 合法性, 審核, 機(jī)制, 實(shí)施意見(jiàn)