渝府辦發(fā)〔2021〕67號《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于深化鐵路投融資改革推動全市鐵路高質(zhì)量發(fā)展的意見》

重慶市人民政府辦公廳關(guān)于深化鐵路投融資改革推動全市鐵路高質(zhì)量發(fā)展的意見






渝府辦發(fā)〔2021〕67號

各區(qū)縣（自治縣）人民政府，市政府有關(guān)部門，有關(guān)單位：

為進一步規(guī)范有序推進全市鐵路規(guī)劃建設(shè)，提高鐵路投資效益和資金使用效率，推動全市鐵路高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見》（國辦函〔2021〕27號）有關(guān)要求，結(jié)合我市實際，經(jīng)市政府同意，提出如下意見。

一、指導(dǎo)思想

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記對重慶提出的營造良好政治生態(tài)，堅持“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標，發(fā)揮“三個作用”和推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等重要指示要求，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，發(fā)揮鐵路骨干優(yōu)勢作用，統(tǒng)籌推進干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展，著力構(gòu)建布局合理、覆蓋廣泛、高效便捷、安全經(jīng)濟的現(xiàn)代鐵路網(wǎng)絡(luò)，全面增強鐵路安全質(zhì)量水平、服務(wù)保障能力和綜合發(fā)展實力，為建設(shè)高水平交通強市提供有力支撐。

二、強化規(guī)劃引領(lǐng)

（一）規(guī)范規(guī)劃編制。按照適度超前原則，編制全市中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃，明確發(fā)展思路、網(wǎng)絡(luò)骨架、通道功能等，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路有機融合，構(gòu)建層次清晰、功能互補、一體銜接的多層次鐵路網(wǎng)絡(luò)格局。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展和財政承載能力等因素，編制全市鐵路五年發(fā)展規(guī)劃；干線鐵路項目應(yīng)與國家鐵路發(fā)展規(guī)劃相銜接，未納入中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃的項目不得納入五年發(fā)展規(guī)劃。結(jié)合全市城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、人口布局的客觀情況以及發(fā)展規(guī)劃、客流需求，編制全市城際鐵路和市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃，按程序報國家審批。各項鐵路規(guī)劃應(yīng)充分與城市規(guī)劃有機結(jié)合并同步提出線站位選址及配套土地開發(fā)范圍，相關(guān)成果要盡早納入國土空間規(guī)劃，確保與基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界相協(xié)調(diào)，做好規(guī)劃鐵路通道的國土空間預(yù)研預(yù)控專項規(guī)劃，沿線區(qū)縣（自治縣，以下簡稱區(qū)縣）政府應(yīng)落實項目線站位規(guī)劃控制和保護職責(zé)。編制五年發(fā)展規(guī)劃時，要科學(xué)確定建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準、線路基本走向，同步編制投融資方案和財政性資金平衡方案，根據(jù)財政性資金供給能力合理安排項目建設(shè)時序。

（二）嚴格規(guī)劃實施。強化全市鐵路五年發(fā)展規(guī)劃、城際鐵路和市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行的剛性約束。干線鐵路需納入全國中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、城際和市域（郊）鐵路需納入國家批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃方可啟動前期工作。原則上，同走廊內(nèi)優(yōu)先啟動實施干線鐵路項目；統(tǒng)籌干線鐵路利用率及城際出行需求，適時啟動城際鐵路建設(shè)；市域（郊）鐵路沿線應(yīng)串聯(lián)多個5萬人及以上的城鎮(zhèn)組團和重要工業(yè)園區(qū)、以及年旅客流量達到300萬人次的旅游景點方可啟動建設(shè)。市域（郊）鐵路中，與干線鐵路貫通運營的由市交通局作為行業(yè)主管部門，與城市軌道交通貫通運營的由市住房城鄉(xiāng)建委作為行業(yè)主管部門。

（三）深化項目前期工作。納入全市中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃的項目，應(yīng)加快編制項目預(yù)可行性研究報告，明確項目功能定位、技術(shù)標準、線路宏觀走向方案等，形成有效項目儲備；納入全市鐵路五年發(fā)展規(guī)劃、城際鐵路和市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃的項目，應(yīng)加快編制項目可行性研究報告，穩(wěn)定項目建設(shè)方案和估算投資。原則上，重慶鐵路投資集團負責(zé)承擔路地合資干線鐵路和城際鐵路前期工作，市鐵路集團負責(zé)承擔市域（郊）鐵路前期工作，具體由市發(fā)展改革委牽頭會同行業(yè)主管部門制定工作計劃，納入年度鐵路建設(shè)投資計劃統(tǒng)籌安排。

三、明確市與區(qū)縣出資責(zé)任

干線鐵路。新建干線鐵路，由市級負責(zé)組織實施，征地拆遷資金由區(qū)縣負責(zé)，市級按照《市與區(qū)縣共建項目征地拆遷費用標準》對區(qū)縣進行定額和專項補助，工程投資的資本金部分由市級負責(zé)籌集。

城際鐵路。新建城際鐵路，由市級或區(qū)縣組織實施，征地拆遷資金由沿線區(qū)縣全額承擔。市級主導(dǎo)實施的城際鐵路，工程投資的資本金部分，市級、區(qū)縣按照5∶5比例分攤，區(qū)縣出資按照境內(nèi)投資比例由沿線區(qū)縣分攤；區(qū)縣主導(dǎo)實施的城際鐵路，工程投資的資本金部分，原則上由區(qū)縣承擔，市級按不超過資本金部分的50%給予適當補貼，區(qū)縣出資按照境內(nèi)投資比例由沿線區(qū)縣分攤。

市域（郊）鐵路。新建市域（郊）鐵路，由區(qū)縣負責(zé)組織實施，跨區(qū)縣的項目由沿線區(qū)縣協(xié)商明確牽頭區(qū)縣，由市級行業(yè)主管部門統(tǒng)籌銜接。征地拆遷資金由沿線區(qū)縣全額承擔；工程投資的資本金部分，市級按不超過資本金部分的20%給予適當補貼，區(qū)縣出資按照境內(nèi)投資比例由沿線區(qū)縣分攤。

原則上，新建干線和城際鐵路由重慶發(fā)展投資公司負責(zé)落實市級資本金籌集，市級財政加大對干線和城際鐵路項目支持力度，根據(jù)項目實施進度，逐年度給予重慶發(fā)展投資公司支持，提升重慶發(fā)展投資公司保障干線和城際鐵路項目市級資本金出資能力。有關(guān)區(qū)縣應(yīng)優(yōu)先保障干線和城際鐵路項目區(qū)縣承擔征地拆遷和現(xiàn)金資本金出資。新建市域（郊）鐵路在有關(guān)區(qū)縣落實建設(shè)資金及運營補助資金來源基礎(chǔ)上，按照“一事一議”原則，市級財政統(tǒng)籌落實市級資金出資。市級資金可作為項目資本金補助資金或市級資本金，作為市級資本金的，由市鐵路集團作為市級資本金出資人代表。市級行業(yè)主管部門牽頭，會同市級有關(guān)部門和有關(guān)區(qū)縣，切實建立健全鐵路債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制，加強市域（郊）鐵路項目出資能力、運營補虧能力等審核，合理控制債務(wù)負擔較重、超出財政承受能力區(qū)縣的市域（郊）鐵路建設(shè)。

四、拓展多元融資渠道

（一）優(yōu)化交通領(lǐng)域財政支出結(jié)構(gòu)。聚焦全市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，統(tǒng)籌做好鐵路、干線公路、農(nóng)村公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施項目資金平衡方案，確保交通領(lǐng)域建設(shè)投入力度不減。優(yōu)先保障有較好社會效益或經(jīng)濟效益的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，特別是高鐵項目實施，通過調(diào)整既有支出結(jié)構(gòu)，著力打通出渝大通道，完善多向聯(lián)通的戰(zhàn)略通道體系。

（二）鼓勵社會資本參與鐵路建設(shè)。積極探索干線鐵路地方資本金出資部分引入社會資本合作出資，鼓勵通過市場化方式積極吸引社會資本參與城際和市域（郊）鐵路投資、建設(shè)及運營。鼓勵財力受限但有資源稟賦的區(qū)縣，以具備開發(fā)價值的礦產(chǎn)、旅游、物流等資源特許經(jīng)營權(quán)益作為投資對價，通過市場化方式支持新建城際和市域（郊）鐵路項目的社會投資人參與資源開發(fā)。對于投資規(guī)模大、回報周期長的PPP項目，可探索將特許經(jīng)營期延長至不超過50年。

（三）多渠道籌集建設(shè)資金。將原鐵路征地補差專項資金改為鐵路建設(shè)專項資金并適當調(diào)整計提標準，中心城區(qū)按土地出讓金的8%計提、主城新區(qū)和“兩群”區(qū)縣按照土地出讓收入的5%計提并上解，專項用于鐵路項目市級工程建設(shè)資本金以及對區(qū)縣征地拆遷的市級定額補助、專項補助和工程建設(shè)資本金補助。用好地方政府專項債券政策，在政策支持和風(fēng)險可控的前提下，專項債券優(yōu)先支持符合條件的鐵路項目。積極開展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點，盤活存量資產(chǎn)。充分發(fā)揮國家開發(fā)銀行等金融機構(gòu)間接融資作用，用好中長期、低成本資金。探索對中短期存量債務(wù)進行融資再安排，拉長負債期限，降低融資成本。定期開展重點項目銀企對接工作，建立多部門協(xié)同機制，加強與銀行間的戰(zhàn)略協(xié)作。鼓勵通過依法引入戰(zhàn)略投資者等途徑，推動市級鐵路建設(shè)投融資主體轉(zhuǎn)型發(fā)展。鼓勵各區(qū)縣匹配優(yōu)質(zhì)資源，統(tǒng)籌解決區(qū)縣征地拆遷和現(xiàn)金資本金出資問題。

（四）加強鐵路站場周邊用地綜合開發(fā)。根據(jù)項目方案，合理配置站場周邊綜合開發(fā)用地，按照單個站場平均規(guī)模不超過50公頃、樞紐站場不超過100公頃標準，在鐵路站場周邊劃定綜合開發(fā)用地，原則上綜合開發(fā)用地應(yīng)在以站點為中心、半徑800米范圍內(nèi)選取。站場周邊用地條件緊張的，可在當?shù)仄渌麉^(qū)域配置用地，對納入項目的綜合開發(fā)用地，可適度提高容積率。鐵路項目主管部門、鐵路投資主體在辦理項目審批和用地預(yù)審時應(yīng)同步報送綜合開發(fā)用地配置方案。市規(guī)劃自然資源局統(tǒng)籌組織鐵路投資主體及站場所在區(qū)縣盡早編制鐵路站場周邊土地綜合開發(fā)用地專項規(guī)劃，按程序報批后，由站場所在區(qū)縣納入國土空間規(guī)劃。鼓勵通過市場化手段，依法依規(guī)賦予鐵路建設(shè)運營主體鐵路站場周邊土地綜合開發(fā)權(quán)益，綜合開發(fā)收益優(yōu)先用于鐵路項目建設(shè)及后期運營。探索站城融合開發(fā)新模式，實施鐵路客貨場站樞紐地上地下及周邊區(qū)域一體化建設(shè)開發(fā)。

五、強化建設(shè)和運營管理

（一）強化建設(shè)規(guī)模管控。嚴格控制鐵路站場和站房規(guī)模，堅持經(jīng)濟適用原則，杜絕形象工程。嚴格執(zhí)行鐵路建設(shè)相關(guān)標準規(guī)范，若項目實施過程中提出增加建設(shè)內(nèi)容或擴大建設(shè)規(guī)模，經(jīng)市級有關(guān)部門組織論證后確需增加的，按程序報批，并按照“誰提出、誰受益、誰出資”的原則，由需求提出方全額承擔新增投資。

（二）強化地方主導(dǎo)鐵路造價管控。合理編制招標控制價，科學(xué)設(shè)置工程變更、價格調(diào)整等影響造價的合同條款。加強風(fēng)險管控，強化投資概算控制，新建城際鐵路、市域（郊）鐵路的功能定位、建設(shè)標準等發(fā)生重大變化，或線路里程、直接工程費用（扣除物價上漲因素）等與建設(shè)規(guī)劃相比增幅超過20%的，要按國家規(guī)定履行建設(shè)規(guī)劃調(diào)整程序。嚴格工程結(jié)算和決算，重點針對征地拆遷、設(shè)計變更等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展審計。

（三）強化資金計劃管理。各渠道籌集的市級財政性鐵路建設(shè)資金要按照“專款專用、單獨核算”原則使用和管理，確保鐵路建設(shè)資金池和項目池的協(xié)調(diào)匹配。優(yōu)化資金撥付方式、提高支付效率，市發(fā)展改革委牽頭，會同相關(guān)部門于每年12月底前提出下一年度鐵路建設(shè)投資計劃（草案），并報市政府審定；市交通局牽頭，會同市財政局、市發(fā)展改革委根據(jù)在建鐵路項目資金需求，分批次下達鐵路建設(shè)資金計劃；市財政局根據(jù)鐵路建設(shè)資金計劃及時到位專項資金，并加強績效管理，每年3月底前形成上一年度鐵路專項資金使用情況報告，報市鐵路大建設(shè)指揮部備案。鐵路建設(shè)相關(guān)單位應(yīng)按照年度鐵路建設(shè)投資計劃落實各項建設(shè)資金。

（四）創(chuàng)新運營管理。建立完善城際鐵路和市域（郊）鐵路票價定價機制，形成多層次、差別化的票價體系，并根據(jù)運營情況適時動態(tài)調(diào)整。綜合考慮運營成本、服務(wù)質(zhì)量、供需狀況、財政能力、減免票價等因素，在加強成本規(guī)制、收入清算等基礎(chǔ)上，厘清市、區(qū)縣兩級政府和市場主體責(zé)任邊界，對項目運營給予合理的補貼或可行性缺口補助。






 

重慶市人民政府辦公廳

2021年6月25日

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