陜辦發(fā)〔2014〕10號《中共陜西省委辦公廳陜西省人民政府辦公廳印發(fā)〈關于切實加強土地管理全面提高土地利用效率的實施意見〉的通知》

《中共陜西省委辦公廳陜西省人民政府辦公廳印發(fā)〈關于切實加強土地管理全面提高土地利用效率的實施意見〉的通知》






陜辦發(fā)〔2014〕10號

各市、縣委，各市、縣政府，省委和省級國家機關各部門，各人民團體：

黨的十八大以來，黨中央、國務院對加強耕地保護、提高土地資源節(jié)約集約利用水平，維護群眾土地權益提出了一系列新的要求。為進一步貫徹落實好黨中央、國務院的決策部署，有效促進全省經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，現(xiàn)就切實加強土地管理、全面提高土地利用效率提出如下意見：

一、優(yōu)化國土空間布局，突出土地規(guī)劃管控地位

1.科學布局國土空間。依據(jù)第二次土地調查成果、《陜西省主體功能區(qū)規(guī)劃》及相關規(guī)劃，統(tǒng)籌安排耕地、建設用地、生態(tài)用地及需要整治的土地。劃定耕地紅線，落實保護責任，確保完成耕地及基本農田保護任務；劃定城市開發(fā)邊界，控制建設用地總規(guī)模，合理確定工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地布局，2014年底前完成縣城及以上城市開發(fā)邊界劃定工作；劃定生態(tài)紅線，將林地、濕地、河流、湖泊以及草地中的天然牧草地、人工牧草地等全部納入生態(tài)用地；劃定需要整治的土地范圍，對其他草地、灘涂、鹽堿地和裸地實施綜合治理，宜耕則耕、宜林則林、宜建則建，科學利用土地資源。

2.強化土地規(guī)劃剛性約束。積極推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)合一”，2014年開始試點，探索建立“多規(guī)融合”有效銜接機制，強化土地利用總體規(guī)劃的基礎性、約束性作用。編制修訂區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，凡不符合土地利用總體規(guī)劃的不得批準實施。嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃批地、用地，嚴禁突破土地利用總體規(guī)劃設立新城、新區(qū)和開發(fā)區(qū)（園區(qū)）。嚴格規(guī)范土地利用總體規(guī)劃修改程序，禁止違規(guī)擅自修改，切實維護規(guī)劃的嚴肅性。

3.發(fā)揮土地利用計劃調控作用。完善年度用地計劃分配使用管理制度，統(tǒng)籌安排新增計劃、存量用地、試點指標，國家批準項目建設用地使用國家計劃指標，省級項目建設用地使用所在市計劃指標。各級政府制定年度建設項目計劃，要與年度用地計劃充分銜接，未經(jīng)批準用地的項目一律不得開工建設。大中型建設項目，應根據(jù)規(guī)劃實施和建設進度，分期批地供地、限期開發(fā)建設，避免閑置浪費。

二、堅持數(shù)量質量并重，嚴守耕地保護紅線

4.嚴守耕地總量紅線。強化土地用途管制，嚴控非農建設占用耕地，嚴禁借農地流轉之名搞非農建設。強化市縣政府在耕地占補平衡中的主體責任，嚴格落實占優(yōu)補優(yōu)、以補定占、先補后占制度，耕地后備資源不足地區(qū)要嚴格控制建設用地規(guī)模。拓展耕地后備資源空間，國土、農業(yè)、林業(yè)部門要加強工作銜接，共同為補充耕地創(chuàng)造條件，提供空間。生態(tài)退耕應依據(jù)國家批準的退耕和耕地保有數(shù)量，有計劃有步驟實施，基本農田和依法土地整治形成的耕地不得納入退耕范圍。到2020年，全省耕地保有量不低于5837萬畝，基本農田不低于5284萬畝。

5.全面提高耕地質量。農業(yè)、國土部門要健全耕地質量等級評價制度，將評定結果作為劃定永久基本農田和補充耕地審查的依據(jù)。按照補、占同等質量耕地的要求，分區(qū)域、按年度合理確定開墾費繳納標準，研究制定異地補充耕地質量保障和后期管護經(jīng)營辦法。嚴格耕地占補平衡質量審查，探索依據(jù)耕地質量折算補充耕地面積的制度措施，嚴禁占優(yōu)補劣。建設占用耕地特別是基本農田的耕作層應當予以剝離，用于補充耕地的質量建設或農田整治。加大土地復墾和耕地污染防治修復力度，加強土地整治項目管護，嚴防撂荒或非農占用。整合相關涉農財政資金，按照資金渠道不變的原則，推進耕地和基本農田質量建設。探索“以補代投、以獎代補、以補促建”方式，鼓勵社會資金投入土地綜合整治。

6.永久保護基本農田。圍繞城市邊界，由近及遠嚴格劃定耕地和永久基本農田保護范圍?；巨r田一經(jīng)劃定，除國家和省政府批準的重大線性工程外，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途，不得破壞基本農田種植條件。符合法定條件和供地政策，確需征收基本農田的，必須報經(jīng)國務院批準，并優(yōu)先將同等面積的優(yōu)質耕地補劃為基本農田，凡未經(jīng)批準占用基本農田的，要嚴肅追究責任。

三、增強服務保障能力，有效促進科學發(fā)展

7.實行有保有壓的差別化土地政策。按照總量供需基本平衡、增量優(yōu)結構擴空間、存量調結構騰空間的要求，優(yōu)化資源配置，重點保障重大產業(yè)、重要基礎設施、公共服務和民生工程項目用地需求。積極推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、陜南移民搬遷土地綜合利用、榆林國土綜合規(guī)劃等改革試點，不斷挖掘存量潛力，拓展建設用地空間。制定《陜西省產業(yè)用地準入指南》，提高用地準入門檻，促進產業(yè)層次提升，建立用地負面清單制度，嚴格控制“三高一資”產業(yè)用地供應，堅決禁止高爾夫球場、賽馬場、別墅類房地產項目用地。

8.規(guī)范土地市場秩序。充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。嚴格執(zhí)行經(jīng)營性用地招拍掛規(guī)定，不斷提高招標、拍賣在土地出讓中的比例。設立政府土地收購儲備基金，實行建設用地“凈地”出讓。全面實行建設用地使用權網(wǎng)上公開交易。按照國家規(guī)定嚴格審核公益性劃撥用地范圍。嚴禁國有土地使用權出讓與BT、BOT項目捆綁。嚴禁在擬征地上突擊生產建設，謀取征地補償款。

9.優(yōu)化城鎮(zhèn)土地利用格局。合理安排城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模，推動形成以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局?？茖W保障生產、生活、生態(tài)用地，引導人口向中小城鎮(zhèn)聚集，促進工業(yè)項目向各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）集中，實現(xiàn)產業(yè)集聚，提升土地綜合利用水平。城鎮(zhèn)建設要順應自然、依山順勢，不得隨意劈山填河、平壑造地。統(tǒng)籌兼顧生態(tài)效益和土地綜合利用效率，因地制宜確定城鎮(zhèn)綠化率標準。

10.加強土地利用全程監(jiān)管。嚴格建設項目用地預審，凡不符合土地利用總體規(guī)劃、耕地占補平衡要求、用地標準、供地政策等方面的項目，一律不得通過用地預審。完備土地出讓合同和劃撥用地決定書，推行履約保證金制度，將土地出讓合同和劃撥用地決定書的履行情況納入建設項目竣工驗收內容。

四、推進節(jié)約集約用地，提高土地綜合利用效率

11.嚴格執(zhí)行用地標準。按照節(jié)約集約用地要求，修訂建設用地使用標準，用地面積以平方米為計量單位。各行業(yè)標準（規(guī)范）、城鎮(zhèn)建設詳規(guī)、單體建筑設計都要嚴格執(zhí)行建設用地使用標準。各地要嚴格按照用地標準批地、供地，從嚴控制用地規(guī)模。到2020年，全省工業(yè)用地容積率比2013年提高10%，單位建設用地工業(yè)增加值提高20%以上。

12.推廣節(jié)約用地模式。推進土地立體綜合開發(fā)，大力發(fā)展城市綜合體、商業(yè)綜合體和產業(yè)綜合體，全面推行多層標準化廠房。一般項目不再單獨批地供地。除特種行業(yè)外，一律不安排單層建筑用地。嚴格控制地面停車場用地，引導建制鎮(zhèn)以上城鎮(zhèn)、大中型項目建設地面立體停車設施和地下停車場。鼓勵開發(fā)利用城市廣場、綠地等地下空間，建設停車場和商業(yè)服務、人防、避災等設施。交通、水利、能源等基礎設施及教育、文體、旅游及特殊用地項目，要強化節(jié)地理念，推廣節(jié)地模式，運用節(jié)地技術，減少非主體功能設施用地。

13.強化節(jié)約集約用地政策導向。建立與節(jié)約集約用地相掛鉤的稅收調節(jié)機制，在稅收管理權限內，根據(jù)用地節(jié)約集約化程度，實行差別化土地使用稅政策。嚴格按照“先繳稅后用地”的原則，辦理審批用地劃撥手續(xù)，加強耕地占用稅的管理。國土、稅務部門要建立信息共享機制，共同開展“以地控稅、以稅節(jié)地”工作，引導節(jié)約用地，提高土地使用效益。發(fā)揮價格調節(jié)作用，建立與節(jié)約集約用地相銜接的土地出讓金和劃撥價款彈性征繳制度，促進用地單位壓縮用地規(guī)模，提高土地利用效率。嚴格執(zhí)行工業(yè)用地最低價標準，禁止減免或變相返還國有土地出讓價款。探索長期租賃、先租后讓、租讓結合的工業(yè)用地供應方式。

14.加快城鎮(zhèn)閑置低效土地開發(fā)利用。依法處置閑置土地，實行建設用地閑置浪費“黑名單”制度。探索有償回購途徑，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用。在符合城市規(guī)劃前提下，工業(yè)企業(yè)利用現(xiàn)有土地改造擴大生產用房以及建設多層廠房的，可依法減免相關稅費。因人口遷徙、機構變化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、區(qū)劃調整等造成的空閑土地，市、縣政府應依法收儲，按規(guī)劃重新安排使用。財政供養(yǎng)單位，在申報建設新址用地時，應將原使用土地處置方案一并上報審查（批），原址用地由同級政府組織盤活利用，不得自行處置。

15.鼓勵盤活農村集體建設用地。在尊重農民意愿、保障農民權益的前提下，積極探索“以房補償”、“以地補償”和“貨幣補償”等宅基地有償退出方式。支持農村集體經(jīng)濟組織有償收回多余、空閑宅基地復墾利用。鼓勵農民住宅向城鎮(zhèn)、中心村和新型農村社區(qū)集中，提高農村建設用地效率。

五、維護群眾土地權益，促進社會和諧穩(wěn)定

16.保障被征地農民合法權益。嚴格征地程序，建立征地社會穩(wěn)定風險評估制度，健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民知情權、參與權、申訴權、監(jiān)督權。建立片區(qū)綜合地價和統(tǒng)一年產值標準定期調整機制，逐步提高征地補償標準。積極探索“留地”、“留物業(yè)”、“入股”等安置補償途徑，完善被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制，從土地增值收益中提取一定比例的資金，用于彌補被征地農民社會保障、就業(yè)培訓支出等。強化征地拆遷侵害群眾權益問責，嚴禁未批先用等違規(guī)征占土地和拖欠、挪用征地補償安置費用等行為，構成違法犯罪的，依法及時移送司法機關處理。

17.賦予農民更多財產權利。按照“一戶一宅、拆舊建新”的原則，保障農民合法居住用地需求。加快推進農村集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權和農村集體建設用地使用權確權、登記、發(fā)證工作；分類指導，有序推進新型農村社區(qū)建設、移民搬遷和村組撤并中涉及的農民宅基地（居住地）確權登記發(fā)證工作，對已經(jīng)通過移民搬遷等方式依法獲得新居住地的農戶，在有償騰退老宅基地后應依規(guī)加快辦理土地登記、確權、發(fā)證工作；對擬搬遷和規(guī)劃建設新型農村社區(qū)的區(qū)域，暫緩辦理宅基地登記發(fā)證，待新居住地建成入住并騰退舊宅基地后，再行辦理登記、確權、發(fā)證工作。依法賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，保障宅基地用益物權。

六、嚴格土地執(zhí)法監(jiān)察，強化目標責任考核

18.強化土地執(zhí)法監(jiān)管。加強土地動態(tài)監(jiān)管，及時受理群眾舉報案件，堅決制止未批先用、擅自擴大建設用地規(guī)模、損毀基本農田等違法違規(guī)行為。對違法占用耕地的重大典型案件要及時查處、公開曝光；對違法違規(guī)用地嚴重的市、縣，要責令限期整改，暫停其農用地轉用和土地征收報批。嚴格落實土地違法行為報告制度，對未經(jīng)批準非法占用基本農田5畝以上或其他耕地10畝以上、非法批準征占基本農田10畝以上或其他耕地30畝以上，以及其他造成耕地大量毀壞行為的，國土資源部門必須及時核定違法事實，并在核定后3日內向同級人民政府和上級國土資源部門報告。

19.嚴格違法責任追究。嚴格執(zhí)行《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》等涉及土地管理的法律法規(guī)，對不依法履行職責，徇私舞弊、壓案不查、隱瞞不報等行為，嚴肅追究有關責任人的責任。對重大土地違法違規(guī)案件，國土資源部門要在調查核實后及時向有關部門移送。審計機關應將耕地保護、土地出讓金收支情況納入黨政領導干部經(jīng)濟責任審計范圍，加強審計監(jiān)督，及時將發(fā)現(xiàn)的案件線索移送相關部門查處。法院、檢察院和紀檢監(jiān)察、公安機關應及時受理，依法依紀處理。

20.強化目標責任考核。完善耕地保護目標責任考核，將耕地保有量、單位生產總值占用建設用地下降率等指標納入年度目標責任考核指標體系。省委、省政府將對各級各部門各單位落實耕地保護、節(jié)約集約用地、依法依規(guī)管地情況進行定期督促檢查，并在全省范圍內進行通報。

建立健全“黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、公眾參與”的工作格局，是落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約集約用地制度、提高土地資源利用效率的重要保障。各級黨委、政府要認真貫徹執(zhí)行國家土地管理的方針政策，黨政領導干部要以上率下，帶頭嚴格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，支持國土資源部門依法履行耕地保護、節(jié)約集約用地、執(zhí)法監(jiān)察和維護群眾權益等各項職責。各有關部門要各司其職、落實責任，并依據(jù)本意見，抓緊制定相關配套措施，共同做好土地資源管理工作。

本意見下發(fā)后，凡與此不一致的，以此為準。

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