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中共陜西省委陜西省人民政府關(guān)于深化投融資體制改革的實施意見
陜發(fā)〔2017〕7號
為深化我省投融資體制改革，充分發(fā)揮投資對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的關(guān)鍵作用，根據(jù)《中共中央國務院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）精神，現(xiàn)提出以下實施意見。
一、基本原則和思路
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話特別是來陜視察重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，聚焦“追趕超越”定位和“五個扎實”要求，堅持企業(yè)為主、政府引導，創(chuàng)新機制、暢通渠道，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進，堅持問題和目標導向，鼓勵先行先試、大膽創(chuàng)新，深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，系統(tǒng)性、全流程改革企業(yè)投資管理，形成自主決策、公平開放、服務高效的企業(yè)投資管理模式，確立邊界清晰、決策科學、監(jiān)管有力的政府投資體制，構(gòu)建便利化、多樣化、市場化的融資機制，強化事中事后監(jiān)管和過程服務，健全投融資法規(guī)政策體系，提高投融資的有效性和精準性，建立完善企業(yè)自主決策、融資渠道暢通、職能轉(zhuǎn)變到位、政府行為規(guī)范、宏觀調(diào)控有效、法治保障健全的新型投融資體制。
二、重點任務
（一）優(yōu)化企業(yè)投資管理，充分激發(fā)社會投資動力和活力
建立投資項目“三個清單”管理制度。及時修訂完善全省統(tǒng)一的政府核準投資項目目錄，調(diào)整核準項目范圍，實行企業(yè)投資項目負面清單管理制度，核準目錄外的項目一律實行備案制。嚴格按照企業(yè)投資項目管理權(quán)力清單和責任清單確定的管理職權(quán)、管理責任、責任主體、運行流程等，依法規(guī)范職權(quán)行使，健全問責機制。建立“三個清單”動態(tài)管理機制，根據(jù)情況變化適時調(diào)整，及時向社會公布，主動接受社會監(jiān)督。
完善核準備案制度。對實行核準制的企業(yè)投資項目，政府主要從經(jīng)濟安全、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)政策、公共利益等方面進行審查，不得審查項目的市場前景、資金來源、產(chǎn)品技術(shù)方案等企業(yè)自主決策內(nèi)容。在提升基層政府承接能力的基礎上，有序下放省級核準權(quán)限。實行備案制的項目，備案機關(guān)要通過全省投資項目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱在線平臺），提供快捷備案服務，不得設置前置條件，防止變相核準。原則上由屬地縣級以上投資主管部門備案，跨區(qū)域項目在上一級政府投資主管部門備案。
實行并聯(lián)審批。全面推進投資項目并聯(lián)審批，盡快修訂與并聯(lián)審批相沖突的相關(guān)規(guī)定。涉及投資項目的審批事項，均應依托在線平臺實行并聯(lián)審批，切實提升審批效率、壓縮審批時間。推動各部門協(xié)同下放權(quán)限，其他部門相關(guān)審批、監(jiān)督權(quán)限原則上與項目核準、備案管理權(quán)限相一致。進一步簡化、整合投資項目報建手續(xù)，取消技術(shù)審查類相關(guān)審批手續(xù)，將清理規(guī)范后保留的事項納入在線平臺統(tǒng)一管理。推動審批事項名稱、審批流程、申報材料、審批條件、審批文本標準化建設。
開展管理模式試點。在國家級新區(qū)、開發(fā)區(qū)推行企業(yè)備案類投資項目承諾制試點，探索創(chuàng)新以“政策性條件引導、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束”為核心的管理模式，按照法律法規(guī)設定的準入條件、建設標準和相關(guān)要求，企業(yè)自主選擇并作出具有法律效力的書面承諾，取消備案及報建階段部分審批環(huán)節(jié)，各相關(guān)部門結(jié)合日常監(jiān)管進行核實查驗，項目竣工后，按承諾書要求開展集中驗收，驗收合格后頒發(fā)相關(guān)證照。鼓勵各市、縣、區(qū)開展“多評合一”試點，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一批復項目前期階段涉及的各類評估報告。
改革外商投資和境外投資管理。依托中國（陜西）自貿(mào)試驗區(qū)建設，逐步推行準入前國民待遇加負面清單管理模式。除敏感行業(yè)、地區(qū)的投資外，對一般境外項目實行告知性備案。研究出臺我省加強招商引資的系統(tǒng)性政策，制定實施招商引資專項規(guī)劃。推進“一帶一路”國際產(chǎn)能合作，設立陜西省國際產(chǎn)能和裝備制造合作基金。完善陜西外經(jīng)貿(mào)綜合服務平臺，強化投資目的地國家法律、政策等研究，加強對外投資指導。注重發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、中外合作園區(qū)等開放平臺承載作用，探索建立開放平臺績效考核評估機制，推動外向型經(jīng)濟聚集發(fā)展。及時修訂外商投資、境外投資項目核準和備案管理辦法，強化事中事后監(jiān)管。
（二）完善政府投資體制，發(fā)揮政府投資引導帶動作用
明確政府投資范圍。政府投資主要投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域項目，以非經(jīng)營性項目為主，原則上不支持經(jīng)營性項目。定期評估調(diào)整政府投資范圍，持續(xù)優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu)，提升投資效率。凡使用政府性資金進行的固定資產(chǎn)投資活動，均納入規(guī)范管理，根據(jù)項目性質(zhì)采用相應的投資管理方式。
規(guī)范使用政府投資資金。依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及宏觀調(diào)控總體要求,編制政府投資三年滾動計劃，并與中期財政規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金。依據(jù)三年滾動計劃編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資。建立覆蓋各地區(qū)各部門的政府投資項目庫，未入庫項目原則上不予安排政府投資。政府投資按項目安排，以直接投資方式為主，適當采取資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式進行引導。
強化政府投資項目管理。制訂政府投資項目管理規(guī)范性文件，提升政府投資項目管理法制化、規(guī)范化水平。完善政府投資項目決策機制，對經(jīng)濟社會有重大影響的政府投資項目，應經(jīng)過咨詢機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估等科學論證，并報經(jīng)同級政府批準后審批。改進和規(guī)范政府投資項目審批制，采取直接投資和資本金注入方式的項目，嚴格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計，不得隨意簡化、合并；已納入相關(guān)發(fā)展規(guī)劃或技術(shù)簡單、投資額小的項目，可以簡化相關(guān)文件內(nèi)容和審批程序。
拓寬政府融資渠道。在風險可控的前提下，充分利用市場化手段擴大政府融資規(guī)模。根據(jù)發(fā)展需要，依法發(fā)起設立基礎設施建設基金、公共服務發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金等，完善現(xiàn)有基金運行機制，加快基金投放進度，發(fā)揮政府資金的引導放大作用。進一步發(fā)揮專項建設基金作用，支持有回報、不新增過剩產(chǎn)能、不形成重復建設、不產(chǎn)生擠出效應的重點領(lǐng)域項目建設。爭取擴大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，強化對市級政府債券募集資金投向的績效考核，提高募集資金使用效率。引導政府投融資平臺完善現(xiàn)代企業(yè)制度，加快市場化和實體化轉(zhuǎn)型，依法依規(guī)支持融資平臺公司轉(zhuǎn)型后的市場化融資。
（三）創(chuàng)新融資機制，暢通投資項目融資渠道
大力發(fā)展直接融資。支持企業(yè)通過銀行間市場、證券市場、私募市場和境外市場等，拓寬投資項目直接融資渠道，擴大直接融資規(guī)模。加大對企業(yè)在多層次資本市場掛牌上市及融資的獎勵力度。支持企業(yè)發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、短期融資債以及中小企業(yè)集合債券等，加大對成功發(fā)債企業(yè)的獎勵力度。積極發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資、天使投資等私募基金，支持打造創(chuàng)業(yè)投資基金聚集區(qū)。開展金融機構(gòu)以適當方式依法持有企業(yè)股權(quán)試點，支持銀行業(yè)機構(gòu)特別是地方法人銀行，按照相關(guān)規(guī)定，通過設立股權(quán)投資子公司、建立投貸合作聯(lián)盟等方式，探索多種“投貸聯(lián)動”業(yè)務模式，研究建立投貸聯(lián)動風險分擔機制和風險補償基金。穩(wěn)步推動省養(yǎng)老保險基金開展市場化投資。鼓勵省內(nèi)企業(yè)和金融機構(gòu)赴境外融資，支持赴境外上市或發(fā)行債券。
提升間接融資效率。健全銀行、政府、企業(yè)對接協(xié)調(diào)機制，定期舉辦投資項目對接會。促進銀行業(yè)金融機構(gòu)支持實體經(jīng)濟發(fā)展，對暫時困難但有市場競爭力的企業(yè)不得抽貸、壓貸、斷貸。引導保險資金投資我省重大基礎設施、重大民生工程等領(lǐng)域，參與組建政府出資的投資基金。大力發(fā)展基礎設施融資租賃，鼓勵國有企業(yè)整合資源設立專用設備租賃公司。支持陜西融資擔保集團和陜西扶貧富民擔保公司發(fā)展，設立陜西信用再擔保集團，推動市縣政策性融資擔保機構(gòu)全覆蓋，規(guī)范融資擔保收費標準。進一步發(fā)揮各類財政風險補償金作用，建立政府、銀行、擔保機構(gòu)、再擔保機構(gòu)等主體風險分擔機制，引導金融機構(gòu)擴大中小微企業(yè)信貸投放。聯(lián)合銀行、擔保、中介服務等機構(gòu)，搭建全省中小企業(yè)融資公共服務平臺。
增強金融服務能力。強化金融開放創(chuàng)新，加快現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全面提升金融服務實體經(jīng)濟的水平。創(chuàng)建絲綢之路經(jīng)濟帶文化金融合作試驗區(qū)，開展產(chǎn)融合作城市試點，爭取開展股權(quán)眾籌融資試點。鼓勵和引導符合條件的民營企業(yè)，尤其是能夠代表陜西優(yōu)勢、特色的企業(yè)依法設立民營銀行，支持省內(nèi)法人金融機構(gòu)發(fā)起或參與設立金融租賃公司。做強陜西金融控股集團、陜西金融資產(chǎn)管理公司，推動小額貸款公司、互聯(lián)網(wǎng)金融公司規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展，加快發(fā)展公證、增信、資產(chǎn)評估等融資中介服務。
（四）改革國有企業(yè)投資體制，提高國有資本投資運營效率
確立國有企業(yè)投資主體地位。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責、行使出資人權(quán)利,不干預企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。改革完善國有企業(yè)投資管理辦法，根據(jù)國有企業(yè)的功能類型、資產(chǎn)規(guī)模、行業(yè)特征、出資政府層級以及境內(nèi)、境外投資，分別制定實施差異化的投資監(jiān)管模式?？茖W界定國有企業(yè)主業(yè)，研究放寬國有企業(yè)非主業(yè)投資等經(jīng)營性活動審批。鼓勵國有企業(yè)投資新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
充分利用多種融資方式。積極推進國有企業(yè)產(chǎn)融結(jié)合，加快產(chǎn)業(yè)與金融等各類資本優(yōu)化配置。加快國有資本證券化，推動省屬國有企業(yè)整體上市或主營業(yè)務板塊上市。鼓勵國有企業(yè)設立國有資本投資基金，多渠道、多形式吸納非國有資本。支持國有企業(yè)設立或參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資母基金，鼓勵國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)追求長期投資收益，完善國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的監(jiān)督考核、激勵機制和股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。鼓勵國有企業(yè)成立融資擔保公司，為產(chǎn)業(yè)鏈中小企業(yè)提供融資擔保。由國有企業(yè)承擔的政府投資項目，加快引入非國有資本,逐步推廣政府和社會資本合作模式。
（五）推廣政府和社會資本合作，鼓勵和引導民間投資
構(gòu)建政府和社會資本合作制度體系。研究出臺基礎設施和公共服務領(lǐng)域政府和社會資本合作實施細則，制定行業(yè)標準、服務規(guī)范、合同范本。強化部門間協(xié)調(diào)配合，形成政策協(xié)同、組織高效的項目推動機制。建立政府和社會資本合作項目聯(lián)審機制，從項目建設的必要性、合規(guī)性、規(guī)劃銜接性、模式適用性、財務可負擔性以及收費的合理性等方面進行綜合評估。對擬采用政府和社會資本合作模式的項目，應依法依規(guī)履行投資管理程序，將項目是否適用政府和社會資本合作模式的論證納入項目可行性研究論證。依托全省政府和社會資本合作項目庫，制定年度項目推進計劃。
建立合理回報機制。探索優(yōu)化政府和社會資本合作項目的多種付費模式，采取資本金注入、直接投資、貸款貼息，以及政府投資股權(quán)少分紅、不分紅等多種方式支持項目實施，提高社會資本參與積極性。推進基礎設施和公共服務領(lǐng)域價格改革，合理確定價格收費標準。及時跟進國家政策，出臺保障政府和社會資本合作項目用地措施。積極利用各類財政資金對項目給予支持。依據(jù)有關(guān)規(guī)定設立政府和社會資本合作基金，對項目以股權(quán)、債權(quán)等方式進行投資。鼓勵和支持咨詢機構(gòu)開展政府和社會資本合作咨詢服務，建立全省統(tǒng)一的咨詢機構(gòu)庫，健全入庫機構(gòu)考評調(diào)整機制，引導咨詢機構(gòu)合理收費。
（六）切實轉(zhuǎn)變政府職能，提升綜合服務管理水平
創(chuàng)新服務管理方式。逐步推行投資項目審批首問負責制，投資主管部門作為首家受理單位，提供“一站式”“全流程”服務。規(guī)范投資領(lǐng)域中介服務事項。推行投資項目審批代辦制，依托政務服務中心等，并探索引入第三方機構(gòu)，提供投資項目審批全程代辦、政策咨詢、培訓宣傳等服務。
加強規(guī)劃政策引導。充分發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)標準對投資活動的規(guī)范引導作用。堅持把發(fā)展規(guī)劃作為調(diào)控投資規(guī)模、引導投資方向的重要依據(jù)，充分發(fā)揮規(guī)劃對配置資源的導向作用。加強規(guī)劃橫向銜接，涉及使用政府資金的重大公益類和基礎設施項目，應符合行業(yè)建設規(guī)劃。理順“多規(guī)合一”推進機制，在試點基礎上加快推動“多規(guī)合一”工作。及時修訂節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等市場準入標準，鼓勵新建項目采用更先進的準入標準。圍繞能源化工、電子信息、服務業(yè)、軍民融合等重點領(lǐng)域，適時制定實施差異化產(chǎn)業(yè)政策。
完善在線平臺。依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，完善平臺功能、提高辦事效率。實行投資項目統(tǒng)一代碼制度，統(tǒng)一匯集審批、建設、監(jiān)管等項目信息，各部門統(tǒng)一使用項目代碼辦理相關(guān)手續(xù)。在線平臺與全省各級網(wǎng)上政務服務系統(tǒng)實現(xiàn)業(yè)務聯(lián)通和信息共享，各級政務大廳涉及投資項目的審批事項都應納入在線平臺。制定項目審批工作規(guī)則和辦事指南，及時公開受理情況、辦理過程、審批結(jié)果。重大項目儲備、政府投資三年滾動計劃編制、政府投資年度計劃、政府和社會資本合作項目計劃的編制下達和動態(tài)調(diào)度等工作全部納入在線平臺。完善監(jiān)測預測、風險預警，完善銀政企對接、咨詢評估、政策發(fā)布等功能，將在線平臺打造成為全省投融資綜合管理服務平臺。
（七）加強事中事后監(jiān)管，確保發(fā)揮投資效益
強化政府投資監(jiān)管。加強政府投資項目建設管理，嚴格投資概算、建設標準、建設工期等要求，嚴格概算執(zhí)行和造價控制，健全概算審批、調(diào)整等管理制度。完善政府投資監(jiān)管機制，加強和改進稽察工作，堅持竣工驗收制度，建立健全政府投資責任追究制度，對項目決策、投資效益和社會效益進行后評價。建立政府重大投資項目全程審計制度，強化對項目建設管理各個環(huán)節(jié)，以及項目資金籌集、使用的跟蹤審計。推行政府投資項目代建制，實行從設計到竣工驗收的全過程代理。鼓勵有條件的政府投資項目通過市場化方式進行運營管理。
改善企業(yè)投資監(jiān)管。按照誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管的原則，明確責任、共享信息、整合力量，實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管。對以不正當手段取得核準或備案手續(xù)以及未按照核準內(nèi)容進行建設的項目，核準、備案機關(guān)應當根據(jù)情節(jié)輕重依法給予警告、責令停止建設、責令停產(chǎn)等處罰；對未依法辦理其他相關(guān)手續(xù)擅自開工建設，以及建設過程中違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面法律法規(guī)的項目，相關(guān)部門要依法予以處罰。依托在線平臺，加強項目全過程監(jiān)管。實施投融資領(lǐng)域相關(guān)主體信用承諾制度，建立異常信用信息記錄和嚴重違法失信“黑名單”，納入陜西信用信息共享平臺，強化提升契約精神和誠信意識。
三、保障措施
（八）加強組織實施。各地各部門要充分認識深化投融資體制改革的重要性和緊迫性，加強組織領(lǐng)導，結(jié)合本地區(qū)、本領(lǐng)域?qū)嶋H制定具體方案，明確任務分工、時間節(jié)點，確保各項改革措施落地。建立由省發(fā)展改革委牽頭的省投融資體制改革聯(lián)席會議制度，強化對各項工作推進的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查，加強對改革任務落實情況的跟蹤分析和效果評估。
（九）加快立法工作。完善投融資相關(guān)法規(guī)規(guī)章，研究制定企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法，加快股權(quán)投資、政府和社會資本合作等方面的立法工作，維護競爭公平有序、要素合理流動的投融資市場環(huán)境。全面落實“三項機制”，強化督查考核，夯實各級各部門擴大有效投資工作責任。建立政府投融資政策報備制度，各部門要根據(jù)投融資改革推進情況，及時修訂涉及的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。
（十）推動配套改革。積極探索創(chuàng)新，發(fā)揮好投融資體制改革對我省自貿(mào)試驗區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、開放型經(jīng)濟新體制綜合試點試驗等國家試點的牽引支撐作用。研究推動土地制度配套改革。加快推動金融體制改革和創(chuàng)新，健全金融市場運行機制。投融資體制改革與其他領(lǐng)域改革要協(xié)同推進，形成疊加效應，充分釋放改革紅利。
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