皖發(fā)〔2017〕27號《中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》

中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見




皖發(fā)〔2017〕27號               2017年8月28日

為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》精神，結(jié)合我省實際，制定如下實施意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記“7·26”重要講話和視察安徽重要講話精神，牢固樹立新發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務(wù)院及省第十次黨代會決策部署，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為目的，以推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮，為推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)提供重要支撐和保障。

（二）基本原則

把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

堅守法律政策底線。堅持農(nóng)民集體所有不動搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；堅持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關(guān)系。

尊重農(nóng)民群眾意愿。發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。

分類有序推進改革。根據(jù)集體資產(chǎn)的不同類型和不同地區(qū)條件確定改革任務(wù)，堅持分類實施、穩(wěn)慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問題導(dǎo)向，確定改革的突破口和優(yōu)先序，明確改革路徑和方式，著力在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域取得突破。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)來謀劃和實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，確保集體經(jīng)濟組織依法依規(guī)運行，逐步實現(xiàn)共同富裕。

（三）目標任務(wù)。從2017年開始，力爭用3年左右時間基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，用5年左右時間基本完成集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的治理體系。

二、切實加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理

（四）全面開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。省級制定清產(chǎn)核資方案，各縣（市、區(qū)）負責(zé)組織實施。要對集體所有的各類資產(chǎn)進行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產(chǎn)流失。在清產(chǎn)核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及貨幣資金、債權(quán)債務(wù)等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。對清查出的沒有登記入賬或者核算不準確的，要經(jīng)核對公示后登記入賬或者調(diào)整賬目；對長期借出或者未按規(guī)定手續(xù)租賃轉(zhuǎn)讓的，要清理收回或者補辦手續(xù)；對侵占集體資金和資產(chǎn)的，要如數(shù)退賠，涉及違規(guī)違紀的移交紀檢監(jiān)察機關(guān)處理，構(gòu)成犯罪的移交司法機關(guān)依法追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。建立清產(chǎn)核資公示制度，清產(chǎn)核資結(jié)果及時向全體農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員公示，并經(jīng)成員大會或者代表大會確認。清產(chǎn)核資結(jié)束后，要建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度，實行臺賬管理。

（五）明確集體資產(chǎn)所有權(quán)。在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村等，應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和村民委員會的支持下，按照法律法規(guī)行使集體資產(chǎn)所有權(quán)。集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)要嚴格按照產(chǎn)權(quán)歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限。

（六）加強集體資產(chǎn)財務(wù)管理。修改完善農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理若干規(guī)定。加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理信息化建設(shè)，盡快建成省市縣互聯(lián)互通的監(jiān)管平臺，加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源規(guī)范化管理。穩(wěn)定農(nóng)村財會隊伍，加強能力培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。健全集體經(jīng)濟組織民主理財制度，發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會作用，規(guī)范財務(wù)公開，切實維護集體成員的監(jiān)督管理權(quán)。加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督，做好日常財務(wù)收支等定期審計，繼續(xù)開展村干部任期和離任經(jīng)濟責(zé)任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責(zé)任追究查處制度，防止侵占集體資產(chǎn)。對集體財務(wù)管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為。

三、由點及面開展農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

（七）穩(wěn)步推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。各地要認真總結(jié)試點經(jīng)驗，按照省里確定的時間要求，制定實施計劃、確定年度任務(wù)，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。改革主要在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村開展。已經(jīng)開展改革的地方，要總結(jié)經(jīng)驗，健全制度，讓農(nóng)民有更多獲得感。改革的重點是在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)，發(fā)展多種形式的股份合作。農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行。股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。對于集體經(jīng)濟比較薄弱、以農(nóng)業(yè)為主、負債較多的村，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定，可設(shè)置一定比例的集體股，但集體股占總股本的比例一般不超過20%。股權(quán)管理提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式。改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數(shù)人操控。

（八）確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。各地在推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革中，要積極探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制。對其他無集體經(jīng)營性資產(chǎn)的村（組），可根據(jù)群眾意愿，逐步開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作。成員身份的確認既要得到多數(shù)人認可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，切實保護婦女合法權(quán)益。提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。

（九）保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利。組織實施好賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等權(quán)能改革試點。在開展集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革和權(quán)能改革試點中，要建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，記載農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員持有的集體資產(chǎn)股份信息，出具股權(quán)證書。健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，落實好農(nóng)民集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)。探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回。有關(guān)部門要認真總結(jié)改革試點經(jīng)驗，研究制定集體資產(chǎn)股份抵押、擔(dān)保貸款實施辦法，指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定農(nóng)民持有集體資產(chǎn)股份繼承的辦法。

四、積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式

（十）發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能作用。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中成立的經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社，現(xiàn)階段由縣（市、區(qū)）政府主管部門發(fā)放農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證書，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可據(jù)此向有關(guān)部門辦理銀行開戶等相關(guān)手續(xù)，開展經(jīng)營管理活動。發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等方面的功能作用。在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能關(guān)系，有效承擔(dān)集體經(jīng)濟經(jīng)營管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。

（十一）維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合法權(quán)利。完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法，落實農(nóng)村集體土地所有權(quán)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得違反耕地保護制度。以家庭承包方式承包的集體土地，采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行，且需經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等發(fā)包方同意；采取出租（轉(zhuǎn)包）或者其他方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)報農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等發(fā)包方書面?zhèn)浒?。在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點中，探索正確處理國家、集體、農(nóng)民三者利益分配關(guān)系的有效辦法。嚴格保護集體資產(chǎn)所有權(quán)，防止被虛置。對于經(jīng)營性資產(chǎn)，要體現(xiàn)集體的維護、管理、運營權(quán)利；對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，不宜折股量化到戶，要根據(jù)其不同投資來源和有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一運行管護。加強集體資產(chǎn)運營監(jiān)管，集體經(jīng)濟組織要健全相關(guān)制度、簽訂規(guī)范合同、完善監(jiān)督機制，確保運營資產(chǎn)保值增值。

（十二）多種形式發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。鼓勵各地拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展渠道，通過開發(fā)資源、盤活資產(chǎn)、綜合服務(wù)等方式，探索集體經(jīng)濟發(fā)展新途徑。積極推進“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革，整合有關(guān)涉農(nóng)項目資金和政府幫扶資金等，支持發(fā)展村級集體經(jīng)濟。鼓勵村集體利用集體積累資金和資產(chǎn)，通過入股或者參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等多種形式增加集體收入。到2020年，全部消除無集體經(jīng)營性收益“空殼村”。

（十三）引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易。建立市場建設(shè)和運行財政補貼機制，依托集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理等平臺，力爭用2年左右時間建成縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)運行、符合農(nóng)村實際需要的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、小型水利設(shè)施使用權(quán)、“四荒”地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)出租等流轉(zhuǎn)交易。加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和監(jiān)督管理，縣級以上政府要制定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法，健全市場交易規(guī)則，促進公開規(guī)范交易。維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，在試點基礎(chǔ)上探索支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益的有效辦法。

五、組織保障

（十四）強化組織領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是具有四梁八柱性質(zhì)的重大改革，各級黨委和政府要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，認真抓好各項改革部署的貫徹落實，既要鼓勵創(chuàng)新、勇于試驗，又要把控方向、有歷史耐心，積極穩(wěn)妥推進改革。強化縣級農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作組織實施責(zé)任，建立各級黨委書記特別是縣鄉(xiāng)黨委書記親自掛帥的工作推進機制。各地要切實加強縣鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，確保事有人管、責(zé)有人負；層層分解任務(wù)，落實工作措施，提出具體要求，創(chuàng)造保障條件。對于改革中遇到的矛盾和問題，要切實加以解決，涉及重大政策調(diào)整的，要及時向上級請示匯報，確保社會和諧穩(wěn)定。

（十五）精心組織實施。全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作由省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織領(lǐng)導(dǎo)，省農(nóng)委、省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭實施。要梳理細化各項改革任務(wù)，明確任務(wù)承擔(dān)單位，制定配套的分工實施方案。省有關(guān)部門要加強工作部署，建立工作臺賬，強化工作調(diào)度，切實抓好落實。農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門的干部要深入基層，加強調(diào)查研究和工作指導(dǎo)，開展政策解讀，編寫宣傳材料，讓基層干部群眾全面了解改革的目的和政策要求，動員廣大群眾更好地支持和參與改革。開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)人員政策水平和操作能力。強化監(jiān)督檢查，建立通報制度，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經(jīng)濟組織及其成員權(quán)益等行為。注重改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性，與正在推進的有關(guān)改革做好銜接，發(fā)揮改革的綜合效應(yīng)。

（十六）加大政策扶持。清理廢除各種阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的不合理規(guī)定，營造有利于推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策環(huán)境。落實好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收政策。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，落實免征因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記涉及的契稅，免征簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)涉及的印花稅，免收確權(quán)變更中的土地、房屋等不動產(chǎn)登記費政策。進一步完善財政引導(dǎo)、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟發(fā)展機制。對政府撥款、減免稅費、社會捐助等形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對農(nóng)村的公共服務(wù)支出，減少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相應(yīng)負擔(dān)。完善金融機構(gòu)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的融資、擔(dān)保等政策，健全風(fēng)險防范分擔(dān)機制。政府出資設(shè)立的投融資公司或融資擔(dān)保公司，要積極為村集體經(jīng)濟發(fā)展提供融資服務(wù)。統(tǒng)籌安排農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展所需用地，落實在依法征收農(nóng)村集體土地時預(yù)留一定比例建設(shè)用地專項用于發(fā)展村集體經(jīng)濟政策。

（十七）加強法治建設(shè)。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護制度，研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的地方性法規(guī)，推進省農(nóng)村土地承包法實施辦法等修改工作。適時完善集體土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面制度。認真做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解仲裁和司法救濟工作。

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