滬府辦發(fā)〔2018〕44號(hào)《上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈上海市全面推開“證照分離”改革工作方案〉的通知》

滬府辦發(fā)〔2018〕44號(hào)

上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《上海市全面推開“證照分離”改革工作方案》的通知

各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：

經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《上海市全面推開“證照分離”改革工作方案》印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真按照?qǐng)?zhí)行。

上海市人民政府辦公廳

2018年12月15日

上海市全面推開“證照分離”改革工作方案

為深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)推開“證照分離”改革的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕35號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），激發(fā)市場(chǎng)主體活力，加快推進(jìn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，營(yíng)造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，結(jié)合本市實(shí)際，制定本工作方案。

一、工作目標(biāo)

按照“成為貿(mào)易投資最便利、行政效率最高、服務(wù)管理最規(guī)范、法治體系最完善的城市之一”的目標(biāo)，對(duì)照國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，以“改革開放再出發(fā)”的決心和勇氣，堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，落實(shí)“證照分離”改革要求，進(jìn)一步厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系，有效區(qū)分“證”“照”功能，放管結(jié)合，創(chuàng)新政府管理方式，努力做到審批更簡(jiǎn)、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)，營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境，推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、主要任務(wù)

（一）全面推開“證照分離”改革試點(diǎn)各項(xiàng)舉措

按照“凡不涉及法律法規(guī)調(diào)整的改革舉措，均要全市推開”的要求，對(duì)國(guó)務(wù)院批復(fù)的第一批116項(xiàng)、第二批47項(xiàng)和浦東新區(qū)自主改革的35項(xiàng)“證照分離”改革試點(diǎn)事項(xiàng)，分別按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等四種方式，在全市推開“證照分離”改革。

1.對(duì)直接取消審批的事項(xiàng)，逐項(xiàng)明確取消審批的后續(xù)工作，建立相關(guān)管理制度。

取消審批并不是取消監(jiān)管，更不是放棄監(jiān)管責(zé)任。對(duì)取消審批后仍需加強(qiáng)監(jiān)管的事項(xiàng)，要切實(shí)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，防止管理脫節(jié)，絕不能因?yàn)閷徟马?xiàng)取消而放棄或削弱監(jiān)管職責(zé)。要善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段履行監(jiān)管職能，把該管的事情管住管好。要做好工作銜接，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。要逐項(xiàng)明確取消審批后的相關(guān)管理措施，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成和制定相關(guān)管理制度。

對(duì)取消審批后能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決的事項(xiàng)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府部門規(guī)范運(yùn)作程序，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。對(duì)取消審批后由企業(yè)自主決定的事項(xiàng)，通過(guò)加快形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的間接監(jiān)督管理。對(duì)取消審批后由統(tǒng)一的管理規(guī)范和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)取代個(gè)案審批的事項(xiàng)，抓緊制訂相應(yīng)的管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，并組織實(shí)施。對(duì)取消審批后由事后備案管理取代審批的事項(xiàng)，盡快建立和完善事后備案管理制度。對(duì)取消審批后轉(zhuǎn)為日常監(jiān)管的事項(xiàng)，采取加大事中檢查、事后稽查處罰力度等辦法，保證相關(guān)管理措施落實(shí)到位。

2.對(duì)審批改為備案的事項(xiàng)，逐項(xiàng)明確審批改為備案的后續(xù)工作，建立相關(guān)管理制度。

制定備案管理辦法，明確備案的條件、內(nèi)容、程序、期限以及需要報(bào)送的全部材料目錄和備案示范文本，明確對(duì)行政相對(duì)人從事備案事項(xiàng)的監(jiān)督檢查及相關(guān)處理措施、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。

3.對(duì)實(shí)行告知承諾的事項(xiàng)，逐項(xiàng)制定告知承諾書格式文本和告知承諾辦法。

按照《上海市行政審批告知承諾管理辦法》（上海市人民政府令第4號(hào)）和《上海市人民政府關(guān)于公布本市實(shí)行“告知承諾”第二批行政審批事項(xiàng)目錄及格式文本（樣本）的通知》（滬府發(fā)〔2009〕64號(hào)）的規(guī)定，制定每項(xiàng)事項(xiàng)的告知承諾書格式文本和告知承諾辦法，并按照程序?qū)彾ê髮?shí)施。

明確和落實(shí)行政審批告知承諾的批后監(jiān)管舉措，重點(diǎn)是對(duì)行政相對(duì)人是否履行承諾的情況進(jìn)行檢查。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)被審批人從事行政審批事項(xiàng)的活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)被審批人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)作出處理；發(fā)現(xiàn)被審批人實(shí)際情況與承諾內(nèi)容不符的，應(yīng)當(dāng)要求其限期整改；逾期不整改或者整改后仍不符合條件的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷行政審批決定。

充分發(fā)揮誠(chéng)信制度在確定告知承諾對(duì)象、實(shí)施批后監(jiān)管中的作用。對(duì)有不良記錄的，不實(shí)行告知承諾；對(duì)作出不實(shí)承諾或者違反承諾的，依法記入誠(chéng)信檔案，并對(duì)該申請(qǐng)人、被審批人不再適用告知承諾的審批方式。

4.對(duì)優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)的事項(xiàng)，逐項(xiàng)明確優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)的具體改革舉措，形成相關(guān)管理制度。

根據(jù)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理實(shí)施情況，對(duì)照《行政審批業(yè)務(wù)手冊(cè)編制指引》（DB31/T544-2011）和《行政審批辦事指南編制指引》（DB31/T545-2011）的規(guī)定，以相關(guān)行政審批的業(yè)務(wù)手冊(cè)和辦事指南為基礎(chǔ)，再進(jìn)行一次優(yōu)化完善。重點(diǎn)是：

——講清楚各類審查要求，盡可能地量化具體的審查行為，明確審查內(nèi)容、審查要求、審查方法、判定標(biāo)準(zhǔn)等。

——精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，內(nèi)部審查原則上應(yīng)實(shí)施“一審一核”制或承辦、審核、決定三級(jí)審批制，不搞層層過(guò)關(guān)。

——優(yōu)化審批流程，簡(jiǎn)化工作手續(xù)，減少審批層級(jí)，消除重疊機(jī)構(gòu)和重復(fù)業(yè)務(wù)，打破處室界限，建立跨部門業(yè)務(wù)合作機(jī)制等。

進(jìn)一步深化政府服務(wù)效能和服務(wù)質(zhì)量建設(shè)。全面推行預(yù)約、全程幫辦、聯(lián)辦，以及錯(cuò)時(shí)、延時(shí)服務(wù)等。對(duì)重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目，可有針對(duì)性地提供個(gè)性化、定制化服務(wù)。建立健全收件憑證、一次告知、限時(shí)辦結(jié)、首問(wèn)負(fù)責(zé)、咨詢服務(wù)、AB角工作制、節(jié)假日辦理、掛牌上崗等基本服務(wù)制度。全面實(shí)行提前服務(wù)，通過(guò)提前介入、主動(dòng)指導(dǎo)、批前指導(dǎo)、上門服務(wù)、全程跟蹤等，提供現(xiàn)場(chǎng)勘察、現(xiàn)場(chǎng)核查、檢驗(yàn)、檢疫、檢測(cè)、評(píng)審、技術(shù)審查、技術(shù)咨詢、技術(shù)指導(dǎo)等服務(wù)，有效降低制度性交易成本。

（二）全面開展市場(chǎng)準(zhǔn)入涉企行政審批事項(xiàng)“證照分離”改革

對(duì)市級(jí)、區(qū)級(jí)、管委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)施的市場(chǎng)準(zhǔn)入涉企（含個(gè)體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社）行政審批事項(xiàng)，按照國(guó)務(wù)院《通知》要求，區(qū)別不同情況，通過(guò)以下四種方式，逐一作出相應(yīng)處理：

1.直接取消審批。

對(duì)設(shè)定必要性已不存在、市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理的行政審批事項(xiàng)，直接取消。市場(chǎng)主體辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照后即可開展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2.取消審批，改為備案。

對(duì)取消審批后有關(guān)部門需及時(shí)準(zhǔn)確獲得相關(guān)信息，以更好開展行業(yè)引導(dǎo)、制定產(chǎn)業(yè)政策和維護(hù)公共利益的行政審批事項(xiàng)，改為備案。市場(chǎng)主體報(bào)送材料后即可開展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有關(guān)部門不再進(jìn)行審批。

3.簡(jiǎn)化審批，實(shí)行告知承諾。

對(duì)暫時(shí)不能取消審批，但通過(guò)事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件行為的行政審批事項(xiàng)，實(shí)行告知承諾。有關(guān)部門履職盡責(zé)，制作告知承諾書，并向申請(qǐng)人提供示范文本，一次性告知申請(qǐng)人審批條件和所需材料，對(duì)申請(qǐng)人承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料的，當(dāng)場(chǎng)辦理審批。市場(chǎng)主體誠(chéng)信守諾，達(dá)到法定條件后，再?gòu)氖绿囟ń?jīng)營(yíng)活動(dòng)。有關(guān)部門實(shí)行全覆蓋例行檢查，發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況與承諾內(nèi)容不符的，依法撤銷審批并予以從重處罰。

4.完善措施，優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)。

對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、金融安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益的行政審批事項(xiàng)，保留審批，優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)。針對(duì)市場(chǎng)主體關(guān)心的難點(diǎn)痛點(diǎn)問(wèn)題，精簡(jiǎn)審批材料，公示審批事項(xiàng)和程序；壓縮審批時(shí)限，明確受理?xiàng)l件和辦理標(biāo)準(zhǔn)；減少審批環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)計(jì)流程；下放審批權(quán)限，增強(qiáng)審批透明度和可預(yù)期性，提高登記審批效率。

（三）全面強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

“證照分離”改革要做到放管結(jié)合，放管并重，寬進(jìn)嚴(yán)管。以更好的管來(lái)促進(jìn)更大力度的放，該政府管的事一定要管好、管到位。

1.按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則，全面實(shí)施誠(chéng)信管理、分類監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、聯(lián)合懲戒、社會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建以事中事后監(jiān)管為重心的行業(yè)監(jiān)管體制。

對(duì)本單位各行業(yè)、領(lǐng)域、市場(chǎng)的監(jiān)管職能，圍繞是否“越位”“缺位”“錯(cuò)位”，進(jìn)行全面評(píng)估分析、清理規(guī)范，逐項(xiàng)明確科學(xué)、合理的監(jiān)管內(nèi)容，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)行業(yè)自律、和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式，解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的問(wèn)題。大力推進(jìn)“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”以及“雙隨機(jī)、雙評(píng)估、雙公示”的政府綜合監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化“照后證前”監(jiān)管。

進(jìn)一步落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。在梳理分析監(jiān)管對(duì)象基本情況的基礎(chǔ)上，建立各行業(yè)、領(lǐng)域、市場(chǎng)中每個(gè)監(jiān)管對(duì)象的誠(chéng)信檔案，開展分級(jí)分類，排摸監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立聯(lián)合懲戒機(jī)制。對(duì)屬于行業(yè)自律的內(nèi)容，納入行規(guī)行約和行業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議處理規(guī)則，實(shí)施自律管理。發(fā)揮專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在技術(shù)性、專業(yè)性、服務(wù)性等方面的溝通、鑒證、監(jiān)督等作用。依法公開監(jiān)管執(zhí)法信息。完善投訴舉報(bào)制度。

2.積極推行包容審慎監(jiān)管。

以新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)為核心，選擇一批行業(yè)、領(lǐng)域、市場(chǎng)，實(shí)施包容審慎監(jiān)管。對(duì)看得準(zhǔn)、有發(fā)展前景的，量身定制適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管模式；對(duì)一時(shí)看不準(zhǔn)的，密切關(guān)注，為新興生產(chǎn)力成長(zhǎng)打開更大空間，為全力打響“上海制造”“上海服務(wù)”“上海文化”“上海購(gòu)物”四大品牌創(chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。

加快建立以信息歸集共享為基礎(chǔ)、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度。加強(qiáng)市場(chǎng)主體信用信息歸集、共享和應(yīng)用，與政府審批服務(wù)、監(jiān)管處罰等工作有效銜接。建立健全失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，健全跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，建立統(tǒng)一“黑名單”制度，對(duì)失信主體在行業(yè)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)依法實(shí)施限制。

3.深化“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管。

進(jìn)一步完善“雙隨機(jī)、一公開”相關(guān)制度和工作細(xì)則，動(dòng)態(tài)調(diào)整抽查事項(xiàng)清單，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)流程，明確抽查范圍，探索盡職照單免責(zé)、失職照單問(wèn)責(zé)等制度。進(jìn)一步擴(kuò)展監(jiān)管覆蓋面，實(shí)現(xiàn)對(duì)隨機(jī)抽查未覆蓋監(jiān)管對(duì)象的有效監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和問(wèn)題苗頭。及時(shí)公開企業(yè)違法違規(guī)信息和檢查執(zhí)法結(jié)果，震懾違法者、規(guī)范執(zhí)法者、教育經(jīng)營(yíng)者。加快建立完善巨額懲罰性賠償、失信聯(lián)合懲戒等法規(guī)制度，大幅提高違法成本。

三、具體要求

（一）各區(qū)、各部門要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，層層壓實(shí)責(zé)任，確保積極穩(wěn)妥推進(jìn)“證照分離”改革。各區(qū)、各部門的主要負(fù)責(zé)同志要定期聽取和研究本地區(qū)、本部門的工作進(jìn)展情況，對(duì)一些難啃的“硬骨頭”，要親自掛帥，努力解決。要加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，做好鞏固改革成果與深化試點(diǎn)、實(shí)施啟動(dòng)與法規(guī)調(diào)整、落實(shí)改革舉措與強(qiáng)化監(jiān)管、市和區(qū)的對(duì)接。要強(qiáng)化監(jiān)督檢查，以強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)問(wèn)效，推動(dòng)改革落地落實(shí)。市政府辦公廳將會(huì)同有關(guān)部門適時(shí)組織開展專項(xiàng)督促檢查。

（二）各區(qū)、各部門對(duì)國(guó)務(wù)院決定第一批在全國(guó)推開“證照分離”改革事項(xiàng)中的99項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)，要嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院《通知》精神，全面實(shí)施“證照分離”改革；對(duì)暫未全國(guó)推開的其他“證照分離”改革試點(diǎn)事項(xiàng)，凡不涉及法律法規(guī)調(diào)整的，要按照前述改革方式，抓緊細(xì)化明確改革舉措，于2018年年內(nèi)在全市推開“證照分離”改革。要逐一制定實(shí)施在全市推開“證照分離”改革事項(xiàng)的管理辦法、改革舉措等，并于實(shí)施后5個(gè)工作日內(nèi)報(bào)送市審改辦。其中，區(qū)級(jí)、管委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道事項(xiàng)所涉及的備案管理辦法、告知承諾書格式文本和告知承諾辦法，由市級(jí)業(yè)務(wù)主管部門統(tǒng)一制定。

（三）市級(jí)各部門要對(duì)本行業(yè)、本系統(tǒng)市級(jí)、區(qū)級(jí)、管委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)施的市場(chǎng)準(zhǔn)入涉企（含個(gè)體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社）行政審批事項(xiàng)，按照國(guó)務(wù)院《通知》精神，區(qū)別不同情況，逐項(xiàng)按照前述四種方式提出改革意見(jiàn)。各區(qū)可按照國(guó)務(wù)院《通知》精神，研究制定區(qū)級(jí)政府權(quán)限內(nèi)事項(xiàng)的改革方式。

（四）統(tǒng)籌推進(jìn)“證照分離”和“多證合一”改革。對(duì)“證照分離”改革后屬于信息采集、記載公示、管理備查類的事項(xiàng)，原則上通過(guò)“多證合一”改革，盡可能整合到營(yíng)業(yè)執(zhí)照上。要健全市場(chǎng)監(jiān)管部門與行政審批部門、行業(yè)主管部門之間對(duì)備案事項(xiàng)目錄和后置審批事項(xiàng)目錄的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，明確事項(xiàng)表述、審批部門及層級(jí)、經(jīng)營(yíng)范圍表述等內(nèi)容。

附件：上海市落實(shí)第一批全國(guó)推開“證照分離”改革的具體事項(xiàng)表（共99項(xiàng)）

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