江蘇省高級人民法院關(guān)于國有土地上房屋征收與補償行政案件若干問題審理指南

江蘇省高級人民法院關(guān)于國有土地上房屋征收與補償行政案件若干問題審理指南






(江蘇省高級人民法院審判委員會第26次全體委員會討論通過)

為切實保障被征收人合法權(quán)益，監(jiān)督政府依法征收、公平補償，妥善化解征收補償爭議，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)、《國有土地上房屋征收評估辦法》(以下簡稱《評估辦法》)、蘇政發(fā)〔2011〕91號《江蘇省貫徹實施〈國有土地上房屋征收與補償條例〉若干問題的規(guī)定》等規(guī)定，結(jié)合本省實際，制定本指南。

一、總體要求

審理房屋征收補償行政案件，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則和工作要求：

1、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展。牢固樹立服務(wù)大局意識，充分認(rèn)識房屋征收對于促進城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的重要性。及時審理征收補償行政案件，為征收補償提供有力的司法保障，促進江蘇高質(zhì)量發(fā)展走在前列。

2、注重權(quán)益保障。明確司法審查內(nèi)容，嚴(yán)格司法審查標(biāo)準(zhǔn)。

促進依法征收和公平補償，充分保障被征收人合法權(quán)益，努力讓被征收人在征收補償案件中感受到公平正義。

3、監(jiān)督征收補償。嚴(yán)格按照《條例》規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，依法審查房屋征收決定和房屋補償決定的合法性。在監(jiān)督、促進政府依法征收、公平補償?shù)耐瑫r，兼顧征收效率，注重公共利益和個人權(quán)益的平衡。

4、多元化解糾紛。堅持調(diào)解優(yōu)先、依法調(diào)解、自愿調(diào)解原則。調(diào)解不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。房屋補償決定存在合理性問題的，應(yīng)加大調(diào)解力度，通過調(diào)解妥善化解爭議，努力做到定分止?fàn)?，實現(xiàn)法律效果、社會效果和政治效果的有機統(tǒng)一。

二、受理條件

(一)受案范圍

5、下列情形屬于人民法院行政訴訟受案范圍：

(1)征收人未單獨作出房屋征收決定，將房屋征收決定和公告合二為一，被征收人對房屋征收決定公告提起訴訟的;

(2)征收人組織有關(guān)部門對房屋面積、性質(zhì)進行的調(diào)查、認(rèn)定和處理，具有認(rèn)定未經(jīng)登記的建筑屬于違法建筑并明確不予補償?shù)葍?nèi)容，對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，被征收人提起訴訟的;

(3)被征收人以征收人不履行補償安置職責(zé)提起訴訟的。

6、下列情形不屬于人民法院行政訴訟受案范圍：

(1)征收人作出房屋征收決定后依法公告，被征收人單獨對房屋征收決定公告提起訴訟的;

(2)征收人組織有關(guān)部門對房屋面積、性質(zhì)進行的調(diào)查、認(rèn)定和處理，僅記載房屋有證面積、無證面積和性質(zhì)，未設(shè)定被征收人權(quán)利義務(wù)，被征收人提起訴訟的。

7、下列情形不予立案：

(1)部分被征收人對房屋征收決定提起訴訟，法院作出生效裁判后，其他被征收人對同一房屋征收決定提起訴訟的;

(2)房屋補償決定或者補償安置協(xié)議中已涉及調(diào)查、認(rèn)定和處理的結(jié)果，被征收人已對房屋補償決定或者補償安置協(xié)議提起訴訟，再對調(diào)查、認(rèn)定和處理行為提起訴訟的。

(二)主體資格

8、按照公房管理規(guī)定取得公房租賃權(quán)，并執(zhí)行國家規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)的公房承租人對房屋征收決定和房屋補償決定提起訴訟，具有原告主體資格。

9、營業(yè)用房承租人對房屋征收決定提起訴訟，不具有原告主體資格。

10、營業(yè)用房承租人對房屋補償決定以及補償安置協(xié)議中涉及的停產(chǎn)停業(yè)損失等自身權(quán)益爭議提起訴訟，具有原告主體資格。但租賃合同約定，因征收自動解除租賃合同，營業(yè)用房承租人不享有停產(chǎn)停業(yè)損失等補償?shù)某狻?br />
11、部分房屋共有人與房屋征收部門簽訂了補償安置協(xié)議，未簽訂補償安置協(xié)議的共有人對房屋征收決定、補償安置協(xié)議提起訴訟，具有原告主體資格。

12、房屋征收部門與被征收人簽訂補償安置協(xié)議，被征收人對補償安置協(xié)議提起訴訟的，房屋征收部門是適格被告。

13、省級以上(含省級)開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作出房屋征收決定和房屋補償決定，被征收人提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)為被告。

14、省級以下開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作出房屋征收決定和房屋補償決定，被征收人提起訴訟的，以設(shè)立該開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的地方人民政府為被告。

15、被征收人對房屋調(diào)查、認(rèn)定和處理行為提起訴訟的，作出調(diào)查、認(rèn)定和處理的行政主體是適格被告。

16、被征收人以作出房屋征收決定的行政主體為被告提起訴訟，請求履行補償安置法定職責(zé)的，作出房屋征收決定的行政主體是適格被告。

17、公房承租人、營業(yè)用房承租人對房屋補償決定提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知房屋所有權(quán)人參加訴訟，房屋所有權(quán)人經(jīng)通知不參加訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)將其列為第三人。

(三)起訴期限

18、被征收人對房屋征收決定提起訴訟的，起訴期限從房屋征收決定公告之日起計算。房屋征收決定規(guī)定公告期限的，起訴期限從公告期限屆滿之日起計算。

19、被征收人人數(shù)較少，征收人直接送達房屋征收決定的，起訴期限從被征收人收到房屋征收決定之日起計算。

20、被征收人對房屋補償決定提起訴訟的，起訴期限從收到房屋補償決定之日起計算。

21、房屋征收決定、房屋補償決定未告知申請行政復(fù)議、提起訴訟的權(quán)利和期限，被征收人不服申請行政復(fù)議或者提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道被訴房屋征收決定、房屋補償決定內(nèi)容之日起一年內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起訴訟。

22、被征收人對房屋征收決定、房屋補償決定申請行政復(fù)議，復(fù)議機關(guān)作出的復(fù)議決定未改變原行為的結(jié)果，并依法告知提起訴訟的權(quán)利和期限，被征收人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)以原機關(guān)和復(fù)議機關(guān)為共同被告提起訴訟。

23、被征收人對房屋征收決定、房屋補償決定申請行政復(fù)議，復(fù)議機關(guān)作出的復(fù)議決定改變原行為的結(jié)果，未告知提起訴訟的權(quán)利和期限，被征收人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議決定之日起一年內(nèi)以復(fù)議機關(guān)為被告提起訴訟。

24、被征收人對房屋征收決定、房屋補償決定申請行政復(fù)議，復(fù)議機關(guān)作出不予受理或者駁回行政復(fù)議申請決定，該復(fù)議決定依法告知提起訴訟的權(quán)利和期限，被征收人對復(fù)議決定提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)提起訴訟。被征收人對房屋征收決定、房屋補償決定提起訴訟，房屋征收決定、房屋補償決定告知訴權(quán)和起訴期限的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道房屋征收決定、房屋補償決定作出之日起六個月內(nèi)提起訴訟。

25、房屋征收決定、房屋補償決定告知起訴期限短于法定起訴期限的，按照法定起訴期限計算;長于法定起訴期限，按照告知的起訴期限計算。

26、被征收人認(rèn)為征收人不履行補償安置法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)在征收人規(guī)定的簽約期限屆滿的合理期限后提起訴訟。行政機關(guān)對作出房屋補償決定期限有規(guī)定的，原則上從其規(guī)定。

三、實體審查

(一)房屋征收決定的審查

27、職權(quán)依據(jù)的審查

(1)市、縣級人民政府，有法律、法規(guī)授權(quán)進行房屋征收補償?shù)拈_發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作出房屋征收決定，應(yīng)認(rèn)定有職權(quán)依據(jù)。

(2)沒有法律、法規(guī)授權(quán)進行房屋征收補償?shù)拈_發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作出房屋征收決定，應(yīng)認(rèn)定沒有職權(quán)依據(jù)。

28、土地性質(zhì)的審查

(1)審查征收范圍內(nèi)的土地性質(zhì)是否為國有土地。

(2)涉及撤組剩余的少量土地是否為國有土地，按照2005年3月4日原國務(wù)院法制辦公室、原國土資源部《關(guān)于對<中華人民共和國土地管理法實施條例>第二條第(五)項的解釋意見》進行認(rèn)定。

29、公共利益的審查

(1)征收人組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、保障性安居工程及舊城區(qū)改建等建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定符合公共利益。

(2)發(fā)改、自然資源和規(guī)劃行政主管部門等出具的復(fù)函、證明、說明等，不足以直接認(rèn)定房屋征收決定符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的，仍應(yīng)通過五年規(guī)劃綱要，土地利用總體規(guī)劃圖、局部圖，城市總體規(guī)劃圖、局部圖等，綜合認(rèn)定是否符合上述規(guī)劃。

(3)對保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建項目，應(yīng)查明是否納入人民代表大會討論通過的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

30、補償安置方案的審查

(1)是否提供貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補償安置方式供被征收人選擇。

(2)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的位置、面積等是否確定。位置、面積等不確定的，不得用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

(3)因舊城區(qū)改建項目征收個人住宅，被征收人選擇改建地段房屋進行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，征收人是否提供改建地段或者就近地段房屋予以產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

31、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的審查

(1)評估主體的審查。審查評估的主體是否為作出房屋征收決定的主體。征收人組織或者委托責(zé)任主體評估時，征收人或者社會穩(wěn)定風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組是否予以確認(rèn)。

(2)評估結(jié)果的審查。評估結(jié)果為“可以實施”(低風(fēng)險)的，可以進行征收;評估結(jié)果為“暫緩實施”(中風(fēng)險)的，是否提供證據(jù)證明已采取措施降低風(fēng)險等級;評估結(jié)果為“不予實施”(高風(fēng)險)的，不得進行征收。

32、征收補償費用的審查

(1)房屋征收決定作出前，是否對征收補償總費用進行評估或概算。

(2)房屋征收決定作出前，是否在金融機構(gòu)設(shè)立專用賬戶，并存入一定數(shù)額用于貨幣補償?shù)馁M用。

(3)房屋征收決定作出前，是否提供一定數(shù)量的用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋。

(4)征收人提供的用于貨幣補償?shù)馁M用以及用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，是否能充分保障被征收人選擇不同補償安置方式的實際需求。

33、房屋面積和性質(zhì)調(diào)查、認(rèn)定和處理的審查

是否依法對房屋面積和性質(zhì)進行了調(diào)查、認(rèn)定和處理，是否將相關(guān)結(jié)果在征收范圍內(nèi)公布。

34、行政程序的審查

(1)補償安置方案的擬定、征求意見、修改、公告等是否符合《條例》第十條、第十一條的規(guī)定。

(2)舊城區(qū)改建項目，過半數(shù)被征收人對補償安置方案提出異議的，是否組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改補償安置方案。

(3)房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，征收人是否召開常務(wù)會議討論房屋征收的風(fēng)險。“人數(shù)較多”的把握，原則上以各地制定的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù);未制定標(biāo)準(zhǔn)的，根據(jù)城市規(guī)模、項目規(guī)模，結(jié)合個案進行綜合認(rèn)定。

(4)房屋征收決定作出后是否及時公告。公告中是否載明征收補償安置方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。

35、法律適用的審查

房屋征收決定是否援引法條、法律適用是否準(zhǔn)確。

(二)房屋補償決定的審查

36、職權(quán)依據(jù)的審查

(1)市、縣級人民政府，有法律、法規(guī)授權(quán)進行房屋征收補償?shù)拈_發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作出房屋補償決定，應(yīng)認(rèn)定有職權(quán)依據(jù)。

(2)沒有法律、法規(guī)授權(quán)進行房屋征收補償?shù)拈_發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作出房屋補償決定，應(yīng)認(rèn)定沒有職權(quán)依據(jù)。

37、房屋、土地面積和性質(zhì)認(rèn)定的審查

(1)房屋面積一般以房屋權(quán)屬證書和房屋登記簿的記載為準(zhǔn);房屋權(quán)屬證書與房屋登記簿的記載不一致的，除有證據(jù)證明房屋登記簿確有錯誤外，以房屋登記簿為準(zhǔn)。

(2)被征收人對房屋面積提出異議，征收人委托有資質(zhì)的機構(gòu)對房屋面積進行實際測繪，如果測繪的面積大于產(chǎn)權(quán)證記載的面積，是否按照實際測繪面積予以補償。

(3)因歷史原因未辦理建房審批手續(xù)的房屋，征收人不給予補償是否合法。

(4)土地使用證記載的土地面積大于合法房屋的面積，征收人是否對“地大于房”部分的土地予以補償。

(5)是否應(yīng)當(dāng)給予停產(chǎn)停業(yè)損失補償，根據(jù)房屋是否為合法房屋;是否于2010年7月1日前改變?yōu)榻?jīng)營性用房，并持有合法、有效的營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證以及其他有關(guān)許可證件;至房屋征收決定公告前，是否持續(xù)營業(yè)1年以上等綜合認(rèn)定。

38、評估機構(gòu)選定的審查

(1)房屋征收部門是否要求被征收人在不少于5個工作日內(nèi)協(xié)商選定評估機構(gòu)。被征收人協(xié)商不成的，是否通過“多數(shù)決定”或者“隨機選定”等方式確定評估機構(gòu)。

(2)通過“多數(shù)決定”的，評估機構(gòu)得票數(shù)是否超過被征收人戶數(shù)的一半。征收人有證據(jù)證明給每一個被征收人發(fā)放選票，部分被征收人拒絕投票，評估機構(gòu)得票數(shù)是否超過有效票數(shù)的一半。

(3)通過“多數(shù)決定”“隨機選定”方式確定的，審查評估機構(gòu)確定的過程和結(jié)果是否經(jīng)公證機構(gòu)依法公證。

(4)通過“多數(shù)決定”“隨機選定”的方式確定評估機構(gòu)的，是否將確定評估機構(gòu)的結(jié)果予以公告。

39、評估方法與評估報告的審查

(1)依據(jù)《評估辦法》第十三條審查評估方法是否正確。

(2)房屋征收部門是否將分戶初步評估結(jié)果在征收范圍內(nèi)向被征收人公示。

(3)評估報告是否依法送達，是否告知被征收人有權(quán)申請復(fù)核評估。被征收人申請復(fù)核評估的，是否將復(fù)核結(jié)果書面告知被征收人。被征收人向評估專家委員會申請鑒定的，是否將鑒定結(jié)果書面告知被征收人。

(4)評估時點的確定是否準(zhǔn)確。

評估時點原則上為房屋征收決定公告之日。作出房屋補償決定與評估時點間隔時間較長，給予產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，原則上不重新調(diào)整評估時點，但有證據(jù)證明被征收房屋漲價幅度明顯大于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋漲價幅度的除外;給予貨幣補償?shù)模凶C據(jù)證明被征收房屋價值有較大幅度上漲的，應(yīng)重新調(diào)整評估時點。

40、保障補償安置方式選擇權(quán)的審查

(1)是否在補償安置方案中告知被征收人有權(quán)選擇不同的補償安置方式，是否在征收實施中告知被征收人拒絕選擇的后果;

(2)是否根據(jù)被征收人選擇的補償安置方式作出房屋補償決定;

(3)未按照被征收人選擇的補償安置方式進行補償是否有正當(dāng)理由;

(4)給予產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的位置、面積、價格是否確定;

(5)房屋補償安置方式是否明確，補償內(nèi)容是否具體。房屋補償決定給予兩種補償安置方式的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為補償安置方式不明確。

41、營業(yè)用房承租人權(quán)利保障的審查

(1)承租人享有停產(chǎn)停業(yè)損失、裝飾裝潢損失補償?shù)?，審查房屋補償決定是否包括停產(chǎn)停業(yè)以及裝飾裝潢損失補償。

(2)房屋補償決定給予的停產(chǎn)停業(yè)、裝飾裝潢損失補償是否能保障房屋所有權(quán)人、承租人合法權(quán)益。

(3)“住改非”房屋承租人依法享有停產(chǎn)停業(yè)、裝飾裝潢損失補償?shù)?，參照上述?guī)定審查。

(三)調(diào)查、認(rèn)定和處理的審查

42、參照本指南“實體審查”部分“(二)房屋補償決定的審查”中的“37、房屋、土地面積和性質(zhì)認(rèn)定的審查”，審查房屋合法面積認(rèn)定是否正確、未經(jīng)登記建筑不予補償是否正確、房屋性質(zhì)認(rèn)定是否正確等。

(四)不履行補償安置法定職責(zé)的審查

43、不履行補償安置法定職責(zé)主要審查以下內(nèi)容：

(1)被告是否具有補償安置的職責(zé);

(2)原告要求履行補償安置職責(zé)的時機是否成熟;

(3)被告是否作出房屋補償決定。

四、裁判標(biāo)準(zhǔn)

(一)不予立案或者駁回起訴裁定

44、原告提起訴訟不符合起訴條件的，不予立案。已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

(二)駁回訴訟請求判決

45、房屋征收決定、房屋補償決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告請求被告履行補償安置法定職責(zé)理由不成立的，判決駁回原告訴訟請求。

(三)撤銷或者部分撤銷判決

46、房屋征收決定有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷：

(1)房屋征收決定不符合公共利益;

(2)對征收范圍內(nèi)集體土地上的房屋一并征收;

(3)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的結(jié)果為“不予實施”(高風(fēng)險);

(4)房屋征收決定具有其他依法應(yīng)當(dāng)撤銷的情形。

47、房屋補償決定具有下列情形之一的，判決撤銷：

(1)評估時點錯誤，包括應(yīng)當(dāng)調(diào)整評估時點未調(diào)整的;

(2)房屋面積和性質(zhì)、土地性質(zhì)認(rèn)定錯誤，導(dǎo)致房屋補償決定未能保障原告合法權(quán)益的;

(3)評估機構(gòu)的選定嚴(yán)重違反法定程序，或者評估機構(gòu)、評估人員不具有評估資質(zhì)的;

(4)未保障原告補償安置方式選擇權(quán)，原告有異議的;

(5)遺漏補償項目，但因原告過錯造成的除外;

(6)房屋補償決定有其他依法應(yīng)當(dāng)撤銷情形的。

48、調(diào)查、認(rèn)定和處理行為有下列情形之一的，判決撤銷并責(zé)令重新調(diào)查、認(rèn)定和處理

(1)房屋面積認(rèn)定錯誤;

(2)房屋性質(zhì)認(rèn)定錯誤;

(3)未經(jīng)登記建筑被認(rèn)定為違法建筑錯誤。

(四)確認(rèn)違法判決

49、房屋征收決定依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，判決確認(rèn)違法。確有必要的，可以根據(jù)具體案情判決采取降低風(fēng)險等級、補足補償安置費用、調(diào)整產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源等相應(yīng)的補救措施。

50、房屋征收決定、房屋補償決定程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響，沒有必要撤銷的，判決確認(rèn)違法。

(五)無效判決

51、被訴房屋征收決定、房屋補償決定系沒有法律、法規(guī)授權(quán)的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作出，判決確認(rèn)房屋征收決定、房屋補償決定無效。

(六)變更判決

52、評估時點正確，被征收房屋評估價格正確，房屋面積認(rèn)定錯誤的，可以判決變更補償決定的內(nèi)容。

53、房屋補償決定給予貨幣補償，評估時點錯誤，雙方當(dāng)事人同意調(diào)整評估時點另行評估的，可以根據(jù)新的評估報告判決變更補償決定的內(nèi)容。

(七)履行判決

54、原告請求被告履行補償安置法定職責(zé)理由成立的，判決被告在合理期限內(nèi)作出房屋補償決定。

(八)調(diào)解與行政調(diào)解書制作

55、通過調(diào)解促使雙方當(dāng)事人簽訂補償安置協(xié)議，原告自愿撤訴的，審查后依法裁定是否準(zhǔn)許撤訴。

56、房屋補償決定存在合理性問題，原告訴求合理，在依法調(diào)解的基礎(chǔ)上簽訂補償安置協(xié)議的，可以根據(jù)當(dāng)事人的要求出具行政調(diào)解書。

(九)司法建議

57、房屋征收決定和房屋補償決定合法性、合理性存在問題的，必要時可以向被告發(fā)送司法建議指出問題，并要求被告在合理時間內(nèi)反饋整改意見。

五、附則

58、本指南自下發(fā)之日起施行。各地法院應(yīng)參照本指南依法審理此類行政案件。

59、本指南由江蘇省高級人民法院審判委員會負責(zé)解釋。





 

江蘇省高級人民法院

2020年11月11日

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