市政發(fā)〔2017〕29號《西安市人民政府關(guān)于印發(fā)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去杠桿行動計(jì)劃的通知》

西安市人民政府關(guān)于印發(fā)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去杠桿行動計(jì)劃的通知

市政發(fā)〔2017〕29號

各區(qū)、縣人民政府，市人民政府各工作部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

《西安市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去杠桿行動計(jì)劃》已經(jīng)2017年5月22日市政府第15次常務(wù)會議、6月5日市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第14次會議研究同意，現(xiàn)予印發(fā)，請認(rèn)真貫徹落實(shí)。
 

西安市人民政府

2017年6月18日
 

西安市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去杠桿行動計(jì)劃

為貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神和省委、省政府關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署，切實(shí)做好我市去杠桿工作，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》(國發(fā)〔2016〕54號)，以及《陜西省人民政府關(guān)于印發(fā)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去杠桿行動計(jì)劃的通知》(陜政發(fā)〔2017〕1號)，制定本行動計(jì)劃。

一、總體要求和工作目標(biāo)

(一)總體要求。

全面落實(shí)中省關(guān)于去杠桿的各項(xiàng)政策措施，以疏通資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)的通道為主攻方向，切實(shí)處理好去杠桿與穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險的關(guān)系，從資金使用端和供給端同時著手，著力推進(jìn)政府和企業(yè)降杠桿、優(yōu)結(jié)構(gòu);著力推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)是銀行機(jī)構(gòu)去杠桿、防風(fēng)險;從杠桿率的負(fù)債端和資產(chǎn)端同時發(fā)力，著力降低債務(wù)水平，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展能力;著力擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，增強(qiáng)債務(wù)承受能力，推動全市社會杠桿率保持在合理水平，提高我市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的質(zhì)量和效率，為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)工作目標(biāo)。

融資結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。到2020年末，力爭非金融企業(yè)境內(nèi)股票融資占社會融資規(guī)模的比重超過16%;全市證券化率(上市公司總資產(chǎn)與全市生產(chǎn)總值的比值)達(dá)到65%以上;市屬國有企業(yè)資產(chǎn)證券化率(已掛牌上市企業(yè)資產(chǎn)與全部國有企業(yè)資產(chǎn)的比值)提升至40%左右。

企業(yè)杠桿率穩(wěn)步降低。企業(yè)在降杠桿中的第一責(zé)任主體作用得到有效發(fā)揮，資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)有效改善;推動企業(yè)降杠桿的激勵性政策全面落實(shí)，政策覆蓋面有效擴(kuò)大;國有企業(yè)降杠桿考核體系有效建立，績效明顯改善。

政府債務(wù)規(guī)模有效控制。到2020年末，政府一般債務(wù)率(年度平均一般債務(wù)余額/公共預(yù)算可償債財(cái)力)和專項(xiàng)債務(wù)率(年度平均專項(xiàng)債務(wù)余額/政府性基金預(yù)算可償債財(cái)力)均控制在警戒線以內(nèi)。

金融機(jī)構(gòu)杠桿率達(dá)標(biāo)。駐市金融機(jī)構(gòu)杠桿率滿足監(jiān)管要求，地方法人金融機(jī)構(gòu)率先實(shí)現(xiàn)杠桿率達(dá)標(biāo);及時發(fā)現(xiàn)并化解部分銀行資產(chǎn)質(zhì)量下遷情況，確保駐市銀行機(jī)構(gòu)不良貸款率長期低位運(yùn)行;市政府與金融監(jiān)管部門共同建立起市級金融風(fēng)險防范處置聯(lián)動機(jī)制，各類金融風(fēng)險得到有效防范和穩(wěn)妥處置。

二、重點(diǎn)任務(wù)和措施

(一)穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率。

1.強(qiáng)化企業(yè)自我約束。積極發(fā)揮企業(yè)在降杠桿中的第一責(zé)任主體作用，引導(dǎo)我市企業(yè)建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理結(jié)構(gòu)，樹立審慎經(jīng)營觀念，防止激進(jìn)經(jīng)營過度負(fù)債。支持企業(yè)建立權(quán)責(zé)明確、制衡有效的負(fù)債行為決策監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)自身財(cái)務(wù)杠桿約束，形成合理的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)以市場化、法治化方式，通過兼并重組、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、開展股權(quán)融資等方式，穩(wěn)妥降低杠桿率。(市工信委、市國資委、市科技局、市工商局按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí))

2.推動企業(yè)兼并重組。鼓勵我市企業(yè)跨地區(qū)、跨所有制開展業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)重組，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高綜合競爭力。支持浙江等域外資本收購我市企業(yè)非主業(yè)或低收益業(yè)務(wù)，推動我市企業(yè)降低資金低效占用，提高運(yùn)營效率和經(jīng)營效益。采用市場化方式，組建100億元規(guī)模的西安市企業(yè)兼并重組基金，重點(diǎn)推動我市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)企業(yè)開展產(chǎn)業(yè)鏈整合及產(chǎn)業(yè)化融合，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。(市工信委、市國資委、市科技局、市發(fā)改委、市金融辦、市財(cái)政局按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí))

3.優(yōu)化企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)。推動企業(yè)開展債務(wù)清理和債務(wù)整合，加快資金周轉(zhuǎn)，降低資產(chǎn)負(fù)債率。多措并舉協(xié)助企業(yè)化解資金鏈、擔(dān)保鏈風(fēng)險，對發(fā)展前景良好、生產(chǎn)經(jīng)營較為正常，有技術(shù)、有訂單但遇到階段性困難的企業(yè)，要制定“一企一策”的幫扶方案。支持企業(yè)通過出售、轉(zhuǎn)讓、租賃、回租、招商合作等多種形式盤活閑置資產(chǎn)以及各類重資產(chǎn)。(市工信委、市國資委、市發(fā)改委、市科技局按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí))

4.減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。當(dāng)好服務(wù)企業(yè)的“五星級店小二”，穩(wěn)步推進(jìn)涉企收費(fèi)減免工作。大力推進(jìn)“行政效能革命”，清理規(guī)范涉企行政性、事業(yè)性收費(fèi)以及具有強(qiáng)制壟斷性的經(jīng)營服務(wù)收費(fèi)、行業(yè)協(xié)會涉企收費(fèi)政策，探索建立涉企收費(fèi)“負(fù)面清單”。督促落實(shí)中省關(guān)于中小微企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除等稅收優(yōu)惠政策。對企業(yè)股份制改造、兼并重組、破產(chǎn)清算、資產(chǎn)證券化、債轉(zhuǎn)股等過程中產(chǎn)生的各類稅費(fèi)，按政策規(guī)定予以減免。(市發(fā)改委、市物價局、市財(cái)政局、市國稅局、市地稅局、市工商局按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí))

5.鼓勵企業(yè)開展直接融資。加大對企業(yè)開展直接融資的培訓(xùn)、指導(dǎo)，根據(jù)《西安市加快企業(yè)上市工作指導(dǎo)意見》和《西安市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革降成本行動計(jì)劃(2016—2018年)》，對我市企業(yè)在資本市場上市掛牌及融資發(fā)展進(jìn)行獎勵。力爭到2020年末，全市境內(nèi)外上市掛牌企業(yè)達(dá)到400家，區(qū)域性股權(quán)交易中心掛牌企業(yè)達(dá)到1000家，新增輔導(dǎo)備案企業(yè)30家，上市公司再融資和并購重組超過20家次。(市金融辦、市財(cái)政局、市發(fā)改委、市工信委、市國資委、人行西安分行營管部按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí);支持單位：陜西證監(jiān)局)

6.有序開展市場化債轉(zhuǎn)股。鼓勵銀行、資產(chǎn)管理公司等多類型實(shí)施機(jī)構(gòu)依法依規(guī)在我市開展市場化債轉(zhuǎn)股業(yè)務(wù)。建立債轉(zhuǎn)股獎勵補(bǔ)貼政策，加大對債轉(zhuǎn)股企業(yè)剝離社會負(fù)擔(dān)和輔業(yè)資產(chǎn)的支持力度。大力協(xié)調(diào)推進(jìn)投貸聯(lián)動融資服務(wù)，爭取擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。鼓勵西安高新區(qū)、西安銀行等國家首批投貸聯(lián)動試點(diǎn)區(qū)域和機(jī)構(gòu)扎實(shí)推進(jìn)投貸聯(lián)動試點(diǎn)工作，探索投貸聯(lián)動風(fēng)險分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制。支持本地法人機(jī)構(gòu)申請?jiān)O(shè)立符合規(guī)定的新機(jī)構(gòu)開展市場化債轉(zhuǎn)股。鼓勵企業(yè)通過西安股權(quán)托管交易中心實(shí)現(xiàn)債轉(zhuǎn)股中股權(quán)市場化退出。(市國資委、市發(fā)改委、市工信委、市金融辦、市科技局、市財(cái)政局、人行西安分行營管部按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí);支持單位：陜西銀監(jiān)局、陜西證監(jiān)局)

7.發(fā)揮新金融業(yè)態(tài)在去杠桿中的積極作用。鼓勵產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)投資基金、金融(融資)租賃、商業(yè)保理、互聯(lián)網(wǎng)金融等新金融業(yè)態(tài)在我市集聚發(fā)展，加快打造創(chuàng)新活躍、要素豐富、流通順暢、風(fēng)險可控的地方金融市場。對符合國家政策規(guī)定的新金融業(yè)態(tài)，在登記、注冊、備案、展業(yè)等方面予以支持，提供便利。支持各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)新金融業(yè)態(tài)聚集區(qū)，出臺扶持政策，引導(dǎo)新金融業(yè)態(tài)在我市去杠桿工作中發(fā)揮積極作用。加快灞柳基金小鎮(zhèn)、西安民間金融小鎮(zhèn)、陸港金融小鎮(zhèn)、高新互聯(lián)網(wǎng)金融示范區(qū)、經(jīng)開融資租賃聚集區(qū)建設(shè)。加快我市各類產(chǎn)業(yè)基金的優(yōu)化整合，建立市級產(chǎn)業(yè)基金管理平臺。完善政府投資基金相關(guān)制度，加強(qiáng)政府投資基金績效管理。加強(qiáng)與省級有關(guān)部門的溝通聯(lián)系，爭取在我市開展股權(quán)眾籌融資試點(diǎn)。(市金融辦、市商務(wù)局、市財(cái)政局、市科技局，各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí);支持單位：陜西證監(jiān)局、陜西銀監(jiān)局)

8.推動我市國有企業(yè)降杠桿。強(qiáng)化國有企業(yè)降杠桿的業(yè)績考核，將國有及國有控股企業(yè)的負(fù)債水平、融資成本、償債能力、盤活低效資產(chǎn)情況等納入企業(yè)負(fù)責(zé)人績效考核評價范圍。支持國有企業(yè)突出精干主業(yè)，壓縮管理層級，嚴(yán)格規(guī)范對外投資參股、融資擔(dān)保的審核程序。鼓勵國有企業(yè)通過出讓股份、增資擴(kuò)股、合資合作等方式引入民營資本，開展混合所有制改革。鼓勵各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)通過注入資本金、有效資產(chǎn)等方式增強(qiáng)政府平臺公司實(shí)力。全面推進(jìn)國有企業(yè)分類改革，認(rèn)真梳理國有企業(yè)資產(chǎn)，對“僵尸企業(yè)”、落后及過剩產(chǎn)能等高負(fù)債、低效益資產(chǎn)，按照“一企一策”原則穩(wěn)妥有序?qū)嵤┨幹茫幍?020年末，實(shí)現(xiàn)我市“僵尸企業(yè)”的基本出清。(市國資委、市發(fā)改委、市財(cái)政局、市工信委、市金融辦，各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí);支持單位：陜西銀監(jiān)局)

(二)合理控制地方政府債務(wù)。

1.嚴(yán)格政府債務(wù)管理。根據(jù)債務(wù)風(fēng)險、財(cái)力狀況等因素，科學(xué)、合理確定市本級及各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)政府債務(wù)限額，有效控制政府舉債規(guī)模。結(jié)合實(shí)際制定本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險。規(guī)范政府舉債的決策、批準(zhǔn)程序，舉債項(xiàng)目須列入年度一般公共預(yù)算或政府性基金預(yù)算，并報(bào)本級人大或其常委會批準(zhǔn)。政府新增債務(wù)僅用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)完成存量債務(wù)置換工作。加大一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、債務(wù)資金的統(tǒng)籌力度，堅(jiān)決杜絕存量資金閑置同時舉債搞項(xiàng)目建設(shè)。科學(xué)調(diào)度公益類事業(yè)單位沉淀資金，提高資金使用效率。在降低債務(wù)成本的同時，使政府債務(wù)與項(xiàng)目進(jìn)展、政府資金在規(guī)模、期限上更好匹配。加強(qiáng)與省級有關(guān)部門的溝通對接，積極爭取地方政府債券規(guī)模。(市財(cái)政局，各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí))

2.創(chuàng)新政府融資模式。剝離政府融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。推動地方政府融資平臺向市場化方向轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)和鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作(PPP)模式參與地方融資平臺公司存量項(xiàng)目改造，降低政府債務(wù)規(guī)模，化解政府債務(wù)風(fēng)險。對確需依法代償或轉(zhuǎn)化的或有債務(wù)，要按程序轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)后納入預(yù)算管理;對違法違規(guī)擔(dān)保的或有債務(wù)，依法解除擔(dān)保關(guān)系。積極推廣使用PPP模式，鼓勵各地政府通過購買服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼、特許經(jīng)營、注入資本金等方式化解政府性債務(wù)。每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出的比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。(市財(cái)政局、市發(fā)改委，各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí))

(三)有效推動金融機(jī)構(gòu)杠桿率達(dá)標(biāo)。

1.配合金融機(jī)構(gòu)開展杠桿率管理。加強(qiáng)與駐市金融監(jiān)管部門的溝通銜接，配合駐市金融監(jiān)管部門嚴(yán)防加杠桿炒作和交叉性風(fēng)險，減少資金在金融領(lǐng)域空轉(zhuǎn)套利，共同采取多種措施引導(dǎo)資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。支持駐市金融機(jī)構(gòu)多舉措降低杠桿率，鼓勵我市地方法人金融機(jī)構(gòu)率先實(shí)現(xiàn)杠桿率達(dá)標(biāo)。支持金融機(jī)構(gòu)開展信貸風(fēng)險防范和化解工作，確保銀行機(jī)構(gòu)不良貸款率長期低位運(yùn)行。做好金融機(jī)構(gòu)杠桿率管控過程中可能引發(fā)風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警工作，協(xié)助金融機(jī)構(gòu)開展金融風(fēng)險摸底排查、履行金融債權(quán)人職責(zé)、建立金融風(fēng)險與各種民間融資和非法集資等社會風(fēng)險的“防火墻”。(市金融辦、人行西安分行營管部按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí);支持單位：人行西安分行、陜西銀監(jiān)局、陜西證監(jiān)局、陜西保監(jiān)局)

2.鼓勵金融機(jī)構(gòu)支持我市企業(yè)降杠桿。鼓勵駐市金融機(jī)構(gòu)在防風(fēng)險的同時為我市企業(yè)降低杠桿率提供更多的金融工具、金融產(chǎn)品和智力支持。將金融機(jī)構(gòu)在支持我市企業(yè)降低杠桿率中的貢獻(xiàn)度，以及以我市基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)資產(chǎn)所開展或推薦開展的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)額度納入全市金融機(jī)構(gòu)評價獎勵指標(biāo)。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)總部的對接，積極推介項(xiàng)目，吸引總部資金、保險資金以債權(quán)、股權(quán)、基金等方式，為我市企業(yè)降杠桿提供支持。(市金融辦、市發(fā)改委、市財(cái)政局、人行西安分行營管部按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí);支持單位：人行西安分行、陜西銀監(jiān)局、陜西證監(jiān)局、陜西保監(jiān)局)

3.維護(hù)地方金融穩(wěn)定。加大對失信行為和逃廢債務(wù)行為的打擊力度，對有逃廢債務(wù)行為的企業(yè)實(shí)際控制人依法采取懲戒措施。加快社會信用體系建設(shè)，推進(jìn)金融信用信息系統(tǒng)建設(shè)及公共信用信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信用信息的互聯(lián)互通、共建共享。建立惡意逃廢債企業(yè)和個人黑名單，遏制失信行為。支持高新區(qū)作為信用體系建設(shè)試點(diǎn)園區(qū)，探索利用信用信息為企業(yè)提供市場化金融服務(wù)路徑。始終保持打擊非法集資高壓態(tài)勢，加強(qiáng)對非法集資案件高發(fā)領(lǐng)域嚴(yán)密防控，教育廣大群眾遠(yuǎn)離非法集資，理性投資理財(cái)。積極防范和穩(wěn)妥處理各類金融風(fēng)險，確保不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。(市法院、市檢察院、市發(fā)改委、市工信委、市金融辦、人行西安分行營管部、市防范和打擊非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實(shí);支持單位：人行西安分行、陜西銀監(jiān)局、陜西證監(jiān)局、陜西保監(jiān)局)

三、組織保障

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立市金融辦、市財(cái)政局、市發(fā)改委、市工信委、市科技局、市商務(wù)局、市國資委、市國稅局、市地稅局、市工商局、市公安局等部門及人行西安分行營管部，協(xié)調(diào)陜西銀監(jiān)局、陜西證監(jiān)局、陜西保監(jiān)局共同參加的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去杠桿工作聯(lián)席會議制度。市級相關(guān)部門要加強(qiáng)溝通和信息共享，采取定期會商、聯(lián)合行動等方式，協(xié)調(diào)解決去杠桿進(jìn)程中的困難和問題。

(二)營造良好環(huán)境。

加強(qiáng)與金融監(jiān)管部門的溝通銜接，全面落實(shí)中省去杠桿的要求和部署，明確我市去杠桿的重點(diǎn)領(lǐng)域，積極配合中省防范化解地方金融風(fēng)險。發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，落實(shí)和完善中省關(guān)于企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算、資產(chǎn)證券化、債轉(zhuǎn)股和銀行不良資產(chǎn)核銷等降杠桿財(cái)稅支持政策。根據(jù)需要采取適當(dāng)財(cái)政支持方式激勵引導(dǎo)降杠桿。

(三)落實(shí)工作責(zé)任。

按照省市制定的鼓勵激勵、容錯糾錯、能上能下三項(xiàng)機(jī)制，將去杠桿工作納入我市年度目標(biāo)責(zé)任考核，并開展專項(xiàng)督促檢查。各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)和市級有關(guān)部門要結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真研究制定去杠桿的具體措施和工作計(jì)劃，分階段設(shè)立考核指標(biāo)，抓緊推進(jìn)實(shí)施去杠桿工作，并定期上報(bào)有關(guān)工作情況。

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