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《武漢市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)武漢市低效用地再開發(fā)試點工作實施方案的通知》
武政辦〔2023〕121號
《武漢市低效用地再開發(fā)試點工作實施方案》已經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真組織實施。
武漢市人民政府辦公廳
2023年12月31日
武漢市低效用地再開發(fā)試點工作實施方案
在武漢等43個城市開展低效用地再開發(fā)試點，是自然資源部為貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于實施全面節(jié)約戰(zhàn)略等決策部署，落實在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的有關(guān)要求，盤活利用存量土地提高土地利用效率所作出的重要部署。為高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量高效率推進這項試點，結(jié)合我市實際，特制訂本方案。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想
堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的二十大精神和習(xí)近平總書記考察湖北武漢重要講話精神，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以城市更新和城中村、低效工業(yè)用地改造為重點，以政策創(chuàng)新為支撐，按照“規(guī)劃引導(dǎo)、成片推進”的思路，兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，深入推進各類低效用地再開發(fā)，推動全市土地節(jié)約集約利用，加快轉(zhuǎn)變超大城市發(fā)展方式，助力武漢經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
（二）試點范圍
按照“局部試點、全面探索、封閉運行、結(jié)果可控”原則，對布局散亂、利用粗放，用途功能不合理，設(shè)施落后、環(huán)境差亂等低效用地，分類型開展低效用地再開發(fā)試點工作。
中心城區(qū)：重點圍繞城市更新重點片區(qū)改造提升，工業(yè)園區(qū)再利用再提升，剩余舊村的城中村改造和已改造城中村存在的歷史遺留問題，以及其他成片低效用地實施再開發(fā)。
新城區(qū)和功能區(qū)：重點圍繞工業(yè)園區(qū)低效用地盤活利用，加快實施批而未供用地處置，符合條件的舊村實施城中村改造，以及其他成片低效用地實施再開發(fā)。
（三）工作目標(biāo)
到2027年，全面推進21項改革試點任務(wù)，探索形成低效用地再開發(fā)武漢模式，建成一批精品示范項目，總結(jié)形成一系列專項支撐制度性文件，土地利用效益與效率進一步提高，城市功能和品質(zhì)進一步提升，市民群眾獲得感、幸福感、安全感進一步增強。
二、重點任務(wù)
（一）規(guī)劃統(tǒng)籌
1．加強規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)。健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，在統(tǒng)籌銜接城市更新等專項規(guī)劃基礎(chǔ)上，組織編制低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，明確目標(biāo)和任務(wù)，劃定低效用地再開發(fā)重點區(qū)域和空間單元。編制各類低效用地再開發(fā)空間單元實施詳細(xì)規(guī)劃，按程序批準(zhǔn)后，作為核發(fā)規(guī)劃許可的法定依據(jù)。（牽頭單位：市自然資源規(guī)劃局；責(zé)任單位：各區(qū)人民政府〈含開發(fā)區(qū)、長江新區(qū)、風(fēng)景區(qū)管委會，下同〉，市房管局、市發(fā)改委、市經(jīng)信局、市商務(wù)局、市城建局）
2．引導(dǎo)有序?qū)嵤?。根?jù)專項規(guī)劃和單元實施詳細(xì)規(guī)劃，各區(qū)按照整體統(tǒng)籌、成片推進的要求，謀劃實施項目，制訂實施方案，明確改造主體，深化資金籌措和改造階段安排，并結(jié)合轄區(qū)重大項目建設(shè)、招商引資等實際情況，制訂年度實施計劃，明確年度改造規(guī)模、資金投入等，做好各類計劃統(tǒng)籌銜接。（責(zé)任單位：各區(qū)人民政府，市房管局、市自然資源規(guī)劃局、市發(fā)改委、市經(jīng)信局、市商務(wù)局、市城建局、市衛(wèi)健委、市園林林業(yè)局、市教育局、市財政局）
3．完善規(guī)劃激勵。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，探索建立“市-區(qū)-單元”規(guī)劃統(tǒng)籌平衡機制，探索在市域內(nèi)綜合統(tǒng)籌平衡、區(qū)內(nèi)跨空間單元統(tǒng)籌平衡規(guī)劃指標(biāo)，在規(guī)劃用地性質(zhì)、建筑規(guī)模等方面對改造項目予以支持。完善容積率獎勵政策，鼓勵改造主體參與公共空間、公益設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)，推動形成規(guī)劃管控與市場激勵良性互動的機制。（牽頭單位：市自然資源規(guī)劃局；責(zé)任單位：各區(qū)人民政府，市發(fā)改委、市城建局、市衛(wèi)健委、市園林林業(yè)局、市教育局、市財政局）
（二）收儲支撐
4．完善改造模式。結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展要求、規(guī)劃實施需要以及改造項目實際，深化區(qū)片統(tǒng)籌、整體推進，鼓勵政府收儲、政府平臺機構(gòu)收購整合再開發(fā)，探索自主改造、政企合作、企企合作及連片開發(fā)、統(tǒng)招統(tǒng)租、整治提升等方式，因地制宜推進低效用地再開發(fā)、再利用。拓展儲備內(nèi)涵，探索將園地、林地等納入儲備范圍，發(fā)展“留改”項目不動產(chǎn)儲備供應(yīng)運營新模式。（責(zé)任單位：各區(qū)人民政府，市房管局、市自然資源規(guī)劃局、市財政局）
5．推進成片改造。探索在符合規(guī)劃和用途管制前提下，推進集中成片低效工業(yè)用地整體轉(zhuǎn)型，通過存量補地價方式完善用地手續(xù)后使用，但不得用于商品住宅開發(fā)。改造范圍內(nèi)無法單獨出具規(guī)劃條件的“邊角地”“夾心地”“插花地”，或難以獨立開發(fā)的零星建設(shè)用地，按照規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)可與鄰宗土地一并開發(fā)。（責(zé)任單位：各區(qū)人民政府，市自然資源規(guī)劃局、市財政局）
6．拓寬資金渠道。完善國有土地收益基金管理制度，結(jié)合土地儲備需求合理確定計提比例，強化資金支撐。探索用地、財稅、金融等政策有機融合，在統(tǒng)籌用好土地收益基金、城建資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金等資金基礎(chǔ)上，積極爭取城中村、國土綜合整治、生態(tài)修復(fù)等有關(guān)政策性資金，推動片區(qū)稅收地方留存部分優(yōu)先用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在風(fēng)險可控、可持續(xù)的前提下，探索通過成立專項資金、發(fā)行專項債、尋求銀行信貸支持等方式，依法拓寬改造資金的來源渠道，解決籌融資難的問題。（牽頭單位：市財政局；責(zé)任單位：各區(qū)人民政府，市城建局、市發(fā)改委、市地方金融局、市自然資源規(guī)劃局）
7．完善征收補償。各區(qū)根據(jù)《武漢市集體土地征收補償安置辦法》規(guī)定，結(jié)合實際出臺征收補償安置實施細(xì)則，完善貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)，探索“房票”安置、還建產(chǎn)業(yè)指標(biāo)臺帳管理、農(nóng)林生態(tài)資源豐富的城中村利用農(nóng)用地或者生態(tài)用地進行產(chǎn)業(yè)安置等，拓展補償安置的途徑，加快推進土地征收工作。完善低效用地再開發(fā)中土地征收的具體辦法，對于納入規(guī)劃的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以按照公益性用地實施土地征收，完善低效用地再開發(fā)中土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)國土空間規(guī)劃合理確定土地征收成片開發(fā)規(guī)模以及公益性用地比例。（責(zé)任單位：各區(qū)人民政府，市自然資源規(guī)劃局、市房管局）
（三）政策激勵
8．探索“綠中村”改造新路徑。在鼓架村等跨城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的“綠中村”，探索結(jié)合全域國土綜合整治落實“三區(qū)三線”推進生態(tài)整治改造新模式。在完成自然資源統(tǒng)一收儲及確權(quán)登記后，探索自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)，依據(jù)規(guī)劃將多門類全民所有自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)給同一使用權(quán)人。依托現(xiàn)有土地交易平臺，拓展自然資源資產(chǎn)交易工作，強化資源資產(chǎn)組合推介，規(guī)范交易流程，提高社會公開水平。（牽頭單位：市自然資源規(guī)劃局；責(zé)任單位：市發(fā)改委、市財政局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市園林林業(yè)局、市生態(tài)環(huán)境局、市文旅局、市鄉(xiāng)村振興局、市司法局，各區(qū)人民政府）
9．增加保障性住房用地供應(yīng)。探索城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及建筑規(guī)模按照一定比例建設(shè)保障性住房，支持利用閑置低效工業(yè)、商業(yè)、辦公等非住宅用地建設(shè)保障性住房。支持利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房，支持利用還建產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)租賃住房。（牽頭單位：市房管局、市自然資源規(guī)劃局；責(zé)任單位：各區(qū)人民政府）
10．推進保留建筑盤活利用。對改造中涉及的文物保護建筑、優(yōu)秀歷史建筑及其他按照規(guī)劃需要保留建筑，完善產(chǎn)權(quán)歸集制度，探索留改新路徑，實現(xiàn)科學(xué)保護、活化利用。探索存量保留建筑實施用途轉(zhuǎn)換和兼容使用的條件和規(guī)則，完善相關(guān)審批事項辦理程序，支持商業(yè)用房、辦公用房去庫存以及存量工業(yè)用房盤活利用。鼓勵利用存量房產(chǎn)等空間資源支持重點產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展，允許享受最長5年的不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期支持政策，過渡期滿后依法經(jīng)批準(zhǔn)后可按協(xié)議方式辦理供地。（牽頭單位：市自然資源規(guī)劃局、市房管局、市文旅局；責(zé)任單位：市城建局、市園林林業(yè)局、市稅務(wù)局、市城管執(zhí)法委，各區(qū)人民政府）
11．促進工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級。在穩(wěn)定工業(yè)園區(qū)內(nèi)工業(yè)用地總量的前提下，完善“工改新”“工業(yè)上樓”政策，探索建立“工改工”與“工改商”“工改住”等不同類型改造項目聯(lián)動改造機制，積極推動低效工業(yè)用地改造。探索存量工業(yè)物業(yè)產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓，完善分割轉(zhuǎn)讓的條件和程序，推進存量工業(yè)盤活利用。完善工業(yè)企業(yè)集約高效綜合評價體系，在不突破最低價標(biāo)準(zhǔn)和成本價前提下，探索產(chǎn)業(yè)項目“控地價、競稅收”等綜合評價出讓，探索產(chǎn)業(yè)用地的成本價（租）采取片區(qū)內(nèi)不同用途土地面積或者土地價格占比分?jǐn)傆嬎?。（牽頭單位：市自然資源規(guī)劃局；責(zé)任單位：市經(jīng)信局、市發(fā)改委、市稅務(wù)局、市財政局、市商務(wù)局，各區(qū)人民政府）
12．穩(wěn)步推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。在蔡甸區(qū)和黃陂區(qū)等集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點區(qū)探索就地入市、整治入市等多元入市模式，完善入市程序、市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)督制度，建立公平合理的土地增值收益分配機制。（牽頭單位：各相關(guān)區(qū)人民政府；責(zé)任單位：市自然資源規(guī)劃局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市鄉(xiāng)村振興局、市財政局、市地方金融局）
13．鼓勵土地立體開發(fā)混合利用。推進建設(shè)用地地上、地表、地下分層設(shè)立使用權(quán)，完善地上、地下空間的供應(yīng)方式、供應(yīng)價格等土地利用政策，鼓勵土地立體開發(fā)。探索用地功能兼容與建筑復(fù)合利用，明確用途轉(zhuǎn)換和兼容使用正負(fù)面清單、比例管控、供應(yīng)方式等政策要求，推進土地混合利用。（牽頭單位：市自然資源規(guī)劃局；責(zé)任單位：市發(fā)改委、市經(jīng)信局、市房管局、市城建局，各區(qū)人民政府）
14．優(yōu)化改造程序。明確原土地使用權(quán)人改造開發(fā)的范圍和情形，除法律規(guī)定不可改變土地用途或者改變土地用途應(yīng)當(dāng)由政府收回外，支持留改項目以及土地儲備機構(gòu)不予收儲的存量建設(shè)用地按照規(guī)劃用途自行或者轉(zhuǎn)讓開發(fā)，簡化原土地使用權(quán)人申請改變土地用途、簽訂變更協(xié)議的辦理程序，鼓勵原土地使用權(quán)人改造開發(fā)。對于未完成開發(fā)投資總額25%以上的出讓土地，實施預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度，積極推動閑置低效用地盤活利用。（牽頭單位：市自然資源規(guī)劃局、市房管局；責(zé)任單位：各區(qū)人民政府）
15．拓展供應(yīng)規(guī)則。在符合國土空間規(guī)劃、用途管制要求和公平競爭的前提下，探索將公益性基礎(chǔ)設(shè)施及配建產(chǎn)業(yè)項目涉及的設(shè)施配備、交付、使用、運營等內(nèi)容一并納入供地條件；探索位于重點功能區(qū)范圍或者重要交通樞紐節(jié)點的改造項目帶設(shè)計方案出讓。推進“用地清單制”，將區(qū)域評估和現(xiàn)狀普查等成果歸集，形成用地清單，在土地供應(yīng)時一并交付用地單位，項目在后續(xù)報建環(huán)節(jié)，原則上不增加清單外的事項。探索市屬國企的部分國有劃撥土地經(jīng)批準(zhǔn)后，依法依規(guī)采取作價出資等方式盤活存量用地。（牽頭單位：市自然資源規(guī)劃局、市城建局、市財政局、市政府國資委；責(zé)任單位：各區(qū)人民政府）
16．降低改造成本。對于城中村改造涉及的還建產(chǎn)業(yè)用地以及原土地使用權(quán)人采取自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式實施改造的，探索建立分區(qū)、分類型低效用地再開發(fā)地價計收標(biāo)準(zhǔn)，以公示地價或市場評估價的一定比例核定補繳地價款，并探索以市場評估價為基礎(chǔ)，綜合考慮土地整理投入以及移交、改造等成本，確定地價款。先行探索完善“工改工”“工改平急兩用”“工改保障性住房”不再增繳土地價款的細(xì)分用途和條件，成熟后探索拓展至低效工業(yè)用地再開發(fā)其他情形。（牽頭單位：市財政局、市自然資源規(guī)劃局；責(zé)任單位：各區(qū)人民政府）
17．探索置換政策。對于低效用地再開發(fā)中存量國有建設(shè)用地，鼓勵按照價值對等、差價互補的原則，以協(xié)議置換方式向原土地使用權(quán)人重新配置土地，置換后土地用途按規(guī)劃用途確定。按照“面積相近或價值相當(dāng)、雙方自愿、憑證置換”原則，對于采用整治提升等方式改造的“城中村”，以及工業(yè)園區(qū)內(nèi)批而未供涉及到“邊角地”“夾心地”“插花地”等零星低效用地，探索集體建設(shè)用地之間、集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間的置換路徑。（牽頭單位：市自然資源規(guī)劃局；責(zé)任單位：各區(qū)人民政府）
（四）基礎(chǔ)保障
18．調(diào)查認(rèn)定和上圖入庫。建立全市分區(qū)分類型低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及動態(tài)調(diào)整機制。在第三次全國國土調(diào)查及最新年度國土變更調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，全面查清低效用地底數(shù)，重點針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的城中村、工業(yè)園區(qū)、城市更新改造單元等開展資源盤整，全部實現(xiàn)上圖入庫，按規(guī)定程序上報并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。（責(zé)任單位：各區(qū)人民政府，市自然資源規(guī)劃局、市房管局、市發(fā)改委、市經(jīng)信局、市統(tǒng)計局、市稅務(wù)局、市政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)局）
19．做好不動產(chǎn)登記。強化地籍調(diào)查和不動產(chǎn)登記工作，確保納入低效用地再開發(fā)范圍內(nèi)用地權(quán)屬清晰、主體明確。完善耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，以及規(guī)劃保留建筑不動產(chǎn)登記規(guī)則，維護權(quán)利人合法權(quán)益。（責(zé)任單位：各區(qū)人民政府，市自然資源規(guī)劃局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市園林林業(yè)局、市房管局）
20．完善公示地價體系。按要求及時更新國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價和標(biāo)定地價，組織編制集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價、農(nóng)用地基準(zhǔn)地價、園林草地基準(zhǔn)地價，夯實自然資源資產(chǎn)管理基礎(chǔ)。（責(zé)任單位：各區(qū)人民政府，市自然資源規(guī)劃局）
21．妥善處理歷史遺留問題。對于歷史形成且未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，依據(jù)上級文件精神，依法依規(guī)分類明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處置政策，各區(qū)妥善處理拆違控違工作。對第二次全國土地調(diào)查和第三次全國國土調(diào)查均認(rèn)定為建設(shè)用地的，在符合規(guī)劃用途的前提下，允許按建設(shè)用地辦理土地征收等手續(xù)，按現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定落實征地補償安置；對其地上建筑物、構(gòu)筑物，不符合規(guī)劃要求、違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定的，依法依規(guī)予以處置。（責(zé)任單位：各區(qū)人民政府，市自然資源規(guī)劃局、市城管執(zhí)法委）
三、實施步驟
（一）啟動實施（2023年9月-2025年6月）。細(xì)化試點目標(biāo)、重點任務(wù)、保障措施等內(nèi)容。組織開展存量建設(shè)用地資源摸底、現(xiàn)狀評估、低效用地標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、標(biāo)圖建庫等具體工作，2024年3月底經(jīng)省自然資源主管部門審核同意報自然資源部備案。組織編制規(guī)劃，明確試點對象，推進試點項目實施，針對項目實施中的重點、難點開展創(chuàng)新性政策研究。
（二）深化提升（2025年7月-2027年6月）。組織對試點工作進行中期評估，結(jié)合發(fā)現(xiàn)的問題和短板，制訂改進措施，提出制度建設(shè)、政策創(chuàng)新等方面意見建議。持續(xù)推進試點探索，深入開展專題調(diào)研，落實“政策創(chuàng)新點”，形成理論和實踐成果。
（三）總結(jié)評估（2027年7-9月）。開展試點總結(jié)工作，總結(jié)試點做法和經(jīng)驗，歸納提煉可復(fù)制、可推廣的政策建議，形成試點總結(jié)評估報告，按程序上報備案。
四、保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。成立由市政府分管副市長任組長，市政府分管副秘書長、市自然資源規(guī)劃局局長任副組長，各區(qū)、各相關(guān)部門和單位負(fù)責(zé)人為成員的市低效用地再開發(fā)試點工作專班（以下簡稱工作專班），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌研究全市低效用地再開發(fā)工作中的重大事項和重點問題。工作專班下設(shè)辦公室，在市自然資源規(guī)劃局辦公，承擔(dān)具體研判調(diào)度、通報監(jiān)督、考核評價、風(fēng)險防控等工作，加強對試點工作的跟蹤指導(dǎo)，工作專班和專班辦公室在試點階段性任務(wù)完成后自動撤銷。各區(qū)要建立相應(yīng)工作機制，各相關(guān)部門和單位要解放思想、統(tǒng)籌資源、優(yōu)化服務(wù)、創(chuàng)新機制，合力推進試點工作有序?qū)嵤?br />
（二）強化保障支持。各相關(guān)部門和單位要將試點工作經(jīng)費列入部門預(yù)算，財政部門加大對試點工作的經(jīng)費保障。邀請國內(nèi)規(guī)劃、用地、財稅、金融等領(lǐng)域知名專家，組建全市低效用地再開發(fā)工作智囊團，加強專業(yè)指導(dǎo)把關(guān)。基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺，建設(shè)低效用地開發(fā)利用管理主題數(shù)據(jù)庫，夯實低效用地開發(fā)利用全生命周期空間數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)。運用知識圖譜、人工智能等技術(shù)，開發(fā)智慧工具，實現(xiàn)智能化、數(shù)字化監(jiān)測。
（三）做好宣傳引導(dǎo)。通過廣播電視、報刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)等途徑廣泛宣傳試點的重要意義和工作內(nèi)容，提高低效用地再開發(fā)試點工作的公開性和透明度，切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，暢通信息反饋渠道，妥善處理群眾合理訴求，為全市推進低效用地再開發(fā)試點工作營造良好的社會氛圍。
武政辦〔2023〕121號—市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)武漢市低效用地再開發(fā)試點工作實施方案的通知.pdf
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