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《成都市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)進一步完善集體林權(quán)制度實施方案的通知》
成辦發(fā)〔2018〕28號
成都天府新區(qū)、成都高新區(qū)管委會，各區(qū)（市）縣政府，市政府有關(guān)部門，有關(guān)單位：
《進一步完善集體林權(quán)制度實施方案》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)印發(fā)你們，請結(jié)合實際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
成都市人民政府辦公廳
2018年8月24日
進一步完善集體林權(quán)制度實施方案
為認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕83號）和省政府辦公廳《關(guān)于進一步完善集體林權(quán)制度的實施意見》（川辦發(fā)〔2017〕68號）精神，按照市委、市政府實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體部署，進一步深入推進我市集體林權(quán)制度改革，結(jié)合我市實際，制定本實施方案。
一、指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十九大、省第十一次黨代會、市第十三次黨代會精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，認(rèn)真落實黨中央國務(wù)院和省委省政府決策部署，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活林地經(jīng)營權(quán)，完善扶持政策和社會化服務(wù)體系，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)經(jīng)營模式和國土綠化機制，促進集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，推進集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)增綠、提質(zhì)、增效。
（二）總體目標(biāo)。到2020年，集體林業(yè)良性發(fā)展機制基本形成，以林地經(jīng)營權(quán)為核心的林權(quán)流轉(zhuǎn)機制基本健全，以林權(quán)抵押和擔(dān)保為基礎(chǔ)的林業(yè)金融體系基本形成，林業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平進一步提升，集體林權(quán)管理制度體系比較完善，財政金融支林體系比較健全，實現(xiàn)森林資源持續(xù)增長、森林質(zhì)量明顯提升、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、生態(tài)安全有效保障的目標(biāo)。
二、重點任務(wù)
（一）鞏固和完善集體林權(quán)權(quán)益保護
1.穩(wěn)定承包權(quán)。堅持農(nóng)村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎(chǔ)性地位。落實好農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變政策，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”。按照國家機構(gòu)改革和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記改革后相應(yīng)職責(zé)和權(quán)限，結(jié)合第三次全國土地調(diào)查，進一步摸清各類權(quán)屬和地類邊界，繼續(xù)做好集體林地承包確權(quán)頒證登記工作，提高林地確權(quán)四至、面積、林種等要素的精準(zhǔn)度。已承包到戶的將權(quán)屬證書發(fā)放到戶，由承包者持有。
2.厘清集體產(chǎn)權(quán)。全面開展未分到戶的集體林資產(chǎn)清產(chǎn)核資和股份量化，集體統(tǒng)一經(jīng)營和聯(lián)戶承包的林地，要依法將股權(quán)份額量化到戶、股權(quán)證發(fā)放到戶。積極開展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營林地利益聯(lián)結(jié)機制探索，完善集體統(tǒng)一經(jīng)營林權(quán)管理、股權(quán)管理、生產(chǎn)經(jīng)營、收益分配等監(jiān)督機制，不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，確保集體資產(chǎn)保值增值，帶動農(nóng)民致富增收。
3.放活經(jīng)營權(quán)。依法保障林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益，任何單位和個人不得禁止或限制林權(quán)權(quán)利人依法開展經(jīng)營活動。完善集體林地“三權(quán)分置”運行機制，推進實施林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度。探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營管理機制。在林權(quán)權(quán)利人自愿申請基礎(chǔ)上，允許按程序?qū)⒆粤羯秸{(diào)整為責(zé)任山，按承包林地管理。具備條件的地區(qū)，可有序開展進城落戶農(nóng)民集體林地承包權(quán)依法自愿有償退出試點。大熊貓國家公園、自然保護區(qū)、重要水源保護地、龍泉山城市森林公園等重要生態(tài)區(qū)位的集體林，應(yīng)積極探索創(chuàng)新經(jīng)營機制，可采取市場化方式對林權(quán)權(quán)利人給予合理補償。開展生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等生產(chǎn)經(jīng)營活動的，應(yīng)積極探索林農(nóng)林權(quán)出租、入股等利益共享機制，著力破解生態(tài)保護、經(jīng)營開發(fā)與林農(nóng)利益間的矛盾。
4.完善權(quán)益保護。推廣使用承包、流轉(zhuǎn)合同示范文本，建立健全各類林權(quán)登記臺賬，規(guī)范完善合同檔案管理，切實保護承包和流轉(zhuǎn)當(dāng)事人合法權(quán)益。充分發(fā)揮成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所平臺作用，完善集體林權(quán)入場交易激勵政策和林權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證制度，建立林地林木流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價定期發(fā)布機制，建立健全集體林權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控機制，引導(dǎo)集體林權(quán)依法、自愿、有償、公開、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)。加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重承包農(nóng)戶意愿，不能損害農(nóng)民權(quán)益，不能改變林地性質(zhì)和用途。
（二）堅持實施森林分類經(jīng)營管理
5.完善分類經(jīng)營管理制度。簡化公益林、商品林區(qū)劃界定方法和程序，優(yōu)化林地資源配置。建立公益林動態(tài)管理機制，在不影響整體生態(tài)功能、保持公益林相對穩(wěn)定的前提下，允許按程序?qū)Τ邪綉舻墓媪诌M行調(diào)整完善。
6.強化森林生態(tài)保護。建立健全市、區(qū)（市）縣森林資源監(jiān)測體系，嚴(yán)格執(zhí)行林地保護利用規(guī)劃，依法強化林地管理，堅決守住林地保護紅線。切實加強集體公益林管理和補償政策兌現(xiàn)落實組織領(lǐng)導(dǎo)，層層落實責(zé)任，已承包到戶的直接發(fā)放到戶，集體統(tǒng)一經(jīng)營的要建立分配、公示、監(jiān)督制度，確保公益林生態(tài)效益補償資金及時、足額兌現(xiàn)到林權(quán)權(quán)利人。建立集體公益林地方生態(tài)補償動態(tài)調(diào)整機制。
7.科學(xué)經(jīng)營公益林。在不影響生態(tài)功能的前提下，按照“非木質(zhì)利用為主、木質(zhì)利用為輔”原則，實行公益林分級經(jīng)營管理。嚴(yán)格管理一級國家級公益林，在保證公益林生態(tài)功能的前提下，合理利用其他等級公益林林地資源，科學(xué)適度開展林下種植、林下養(yǎng)殖、林下采集、森林游憩等非木質(zhì)資源開發(fā)與利用。
8.放活人工商品林經(jīng)營。完善林木采伐更新管理制度，推進林木采伐改革試點，推廣采伐公示、集中采伐、聯(lián)合采伐等經(jīng)驗和模式，降低林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營成本。加大適合本地的良種經(jīng)濟林木培育推廣。加大人工商品林中幼林撫育力度，大力推進以擇伐、漸伐方式實施森林可持續(xù)經(jīng)營，培育大徑級材，提高林地產(chǎn)出率。
（三）完善扶持政策和適度規(guī)模經(jīng)營機制
9.引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵和引導(dǎo)林農(nóng)依法通過轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，推廣“林業(yè)共營制”“林地預(yù)流轉(zhuǎn)+履約保證保險”等成功經(jīng)驗，盤活林地資源，推動家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營等多種經(jīng)營形式共同發(fā)展，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。
10.建立利益共享聯(lián)結(jié)機制。引導(dǎo)社會資本依法投資經(jīng)營林業(yè)，依法開發(fā)利用林地林木，與林農(nóng)建立合作共享共贏的利益聯(lián)結(jié)機制，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動農(nóng)戶從涉林經(jīng)營中受益?？偨Y(jié)推廣“林地股份合作社”“公司+農(nóng)戶+基地”“公司+合作社+農(nóng)戶+基地”“合作社+農(nóng)戶+基地”等生產(chǎn)經(jīng)營模式，以及“保底收益+二次分紅+務(wù)工收入”“優(yōu)先股+普通股”“土地入股+收益保底+產(chǎn)值分紅+二次返利”等利益聯(lián)結(jié)機制。建立完善龍頭企業(yè)聯(lián)林帶戶機制，促進工商企業(yè)投入林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。引導(dǎo)涉林企業(yè)發(fā)布服務(wù)林農(nóng)社會責(zé)任報告，建立涉林企業(yè)信用記錄，推進涉林企業(yè)誠信機制建設(shè)。
11.培育扶持各類新型林業(yè)經(jīng)營主體。支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、大學(xué)畢業(yè)生、農(nóng)村能人、農(nóng)林科技人員等領(lǐng)辦林業(yè)合作社、家庭林場、森林人家、林產(chǎn)企業(yè)等各類新型林業(yè)經(jīng)營主體，培育一批“林業(yè)創(chuàng)客”。完善林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人和職業(yè)林農(nóng)認(rèn)定、技術(shù)培訓(xùn)、扶持政策，優(yōu)先支持示范帶動力強、聯(lián)結(jié)貧困戶多的新型林業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)涉林涉農(nóng)項目。
（四）進一步完善財政金融支林政策
12.完善財政扶持政策。加大公共財政支持集體林業(yè)建設(shè)力度，完善財政資金支林普惠制度，支持區(qū)（市）縣整合涉林資金加強現(xiàn)代林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型經(jīng)營主體培育等。健全森林保險制度，進一步完善大災(zāi)風(fēng)險分散機制，積極拓展涉林商業(yè)保險險種及范圍，逐步建立“政策性保險+商業(yè)保險”模式。林業(yè)主管部門要與保險機構(gòu)協(xié)同配合，聯(lián)合開展防災(zāi)減災(zāi)、宣傳培訓(xùn)、隊伍建設(shè)等工作。用好中央財政林業(yè)貸款貼息政策，鼓勵區(qū)（市）縣建立小額貸款貼息政策。鼓勵區(qū)（市）縣加大對包括整地造林、撫育、病蟲害防治等環(huán)節(jié)在內(nèi)的林業(yè)機械購置補貼力度。
13.加大金融支林力度。建立健全林權(quán)抵押貸款制度，進一步完善林權(quán)抵押資產(chǎn)評估、備案登記、資金監(jiān)管、貸款貼息、風(fēng)險防控等環(huán)節(jié)的制度機制。推廣“林權(quán)抵押+林權(quán)收儲+森林保險”貸款模式和“企業(yè)申請+部門推薦+銀行審批”運行機制，推進“兩證一社”林權(quán)抵押貸款改革。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)積極推進林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品，科學(xué)確定貸款期限，探索開展林業(yè)經(jīng)營收益權(quán)和公益林補償收益權(quán)市場化質(zhì)押擔(dān)保貸款。深入研究林權(quán)抵押融資風(fēng)險分擔(dān)機制，科學(xué)分擔(dān)融資風(fēng)險，提升林權(quán)抵押融資水平。各區(qū)（市）縣要充分發(fā)揮“農(nóng)貸通”平臺作用，建立健全優(yōu)質(zhì)林業(yè)經(jīng)營主體名錄庫，優(yōu)先支持其貸款發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，實質(zhì)性提高金融支林水平。
14.完善配套政策。鼓勵區(qū)（市）縣建立林權(quán)抵押貸款風(fēng)險金，探索設(shè)立多種所有制森林資源擔(dān)保、收儲公司。鼓勵和引導(dǎo)市場主體對林權(quán)抵押貸款進行擔(dān)保，并對出險的抵押林權(quán)進行收儲。各地可采取資本金注入、林權(quán)收儲擔(dān)保費用補助、風(fēng)險補償?shù)却胧┲С珠_展林權(quán)收儲工作。加大開發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵涉林產(chǎn)業(yè)化項目通過公司債券、企業(yè)債券和銀行間債務(wù)融資工具等直接融資。鼓勵探索利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、PPP等模式，盤活林業(yè)資源。
（五）大力推進綠色富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展
15.大力發(fā)展林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮林業(yè)在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用，圍繞助農(nóng)增收，立足自身優(yōu)勢，引導(dǎo)林農(nóng)和新型經(jīng)營主體科學(xué)發(fā)展木竹原料林、特色經(jīng)濟林、木本油料、苗木花卉等特色產(chǎn)業(yè)。推進林產(chǎn)品就地加工轉(zhuǎn)化，提高附加值。加強現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和現(xiàn)代林業(yè)重點縣建設(shè)。
16.積極發(fā)展林業(yè)新業(yè)態(tài)。結(jié)合林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和都市現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展創(chuàng)意林業(yè)，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的融合，提升林產(chǎn)品附加值。充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品和市場需求為導(dǎo)向，積極培育林下經(jīng)濟、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、林事體驗、森林自然教育、森林小鎮(zhèn)、森林生物制藥等綠色新業(yè)態(tài)，以滿足人民群眾日益增長的生態(tài)需求和綠色產(chǎn)品需要。
17.推進林業(yè)品牌建設(shè)。加強林產(chǎn)品品牌、溯源體系、標(biāo)準(zhǔn)化體系、質(zhì)量檢測體系、林木檢疫檢驗體系建設(shè)，大力推進林業(yè)品牌建設(shè)和質(zhì)量安全體系建設(shè)。開展公益宣傳活動，提升林產(chǎn)品發(fā)展質(zhì)量和影響力，引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營主體面向市場加快發(fā)展。將林產(chǎn)品交易流通納入農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系建設(shè)范圍。
（六）加強集體林業(yè)管理與服務(wù)
18.提升集體林業(yè)管理水平。加強集體林權(quán)管理隊伍建設(shè)和基層林業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)，提升林權(quán)管理服務(wù)機構(gòu)能力和水平。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)提高管理水平，整合現(xiàn)有信息化手段，積極推進森林資源、權(quán)屬、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息化管理于一體的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)建設(shè)，將集體林地保護等級落實到山頭地塊，實現(xiàn)信息資源共享，切實維護當(dāng)事各方合法權(quán)益。
19.健全經(jīng)營糾紛調(diào)處機制。區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府要加強農(nóng)村林地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解仲裁工作，將其納入農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁內(nèi)容。要按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)原則，妥善處理各類糾紛，做好重大糾紛案件的應(yīng)急處理工作，堅持“村間糾紛不出鄉(xiāng)、鄉(xiāng)間糾紛不出縣”，切實維護社會和諧穩(wěn)定。探索建立糾紛調(diào)處激勵辦法，并納入社會治安綜合治理目標(biāo)考核。建立律師、公證機構(gòu)參與糾紛處置的工作機制，將矛盾化解納入法治軌道。開設(shè)林業(yè)法律救助綠色通道，依法依規(guī)向低收入家庭和貧困農(nóng)戶提供法律援助和司法救助。
20.強化科技服務(wù)體系建設(shè)。加強林業(yè)科技人才培養(yǎng)，建立適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的林業(yè)科技服務(wù)體系。鼓勵大專院校、科研單位與新型林業(yè)經(jīng)營主體、基層林業(yè)單位開展產(chǎn)學(xué)研合作，研發(fā)林業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)、新品種、新標(biāo)準(zhǔn)。充分發(fā)揮科技人員和土專家作用，大力培育林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、職業(yè)林農(nóng)、科技示范戶、林業(yè)專合組織技術(shù)員，加大林業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化運用力度，提高良種使用率，提升科技服務(wù)水平。
21.完善社會化服務(wù)體系。加快基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變，強化公共服務(wù)，逐步將適合市場化運作的林業(yè)規(guī)劃設(shè)計、森林資源資產(chǎn)評估、市場信息、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)事項交由社會化服務(wù)組織承擔(dān)。研究探索通過政府購買服務(wù)方式，支持社會化服務(wù)組織開展森林防火、林業(yè)有害生物統(tǒng)防統(tǒng)治、森林統(tǒng)一管護等生產(chǎn)性服務(wù)。積極發(fā)展林業(yè)電子商務(wù)，鼓勵引導(dǎo)電商企業(yè)與家庭林場、股份合作林場、農(nóng)民專業(yè)合作社對接，建立特色林產(chǎn)品直采直供機制。大力培育發(fā)展林業(yè)類農(nóng)事服務(wù)超市，助推林下經(jīng)濟、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
三、保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。成都天府新區(qū)管委會、成都高新區(qū)管委會、各區(qū)（市）縣政府是完善和深化集體林權(quán)制度的責(zé)任主體和實施主體，要按照市委、市政府統(tǒng)一部署，結(jié)合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，制定進一步完善集體林權(quán)制度的實施方案，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進本行政區(qū)域集體林權(quán)制度改革，將集體林權(quán)制度改革成效納入領(lǐng)導(dǎo)班子及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容。
（二）明確責(zé)任分工。市、區(qū)（市）縣林業(yè)主管部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動完善集體林權(quán)制度各項政策措施的落實。市、區(qū)（市）縣發(fā)改、農(nóng)業(yè)、司法、財政、人社、國土、金融、工商、質(zhì)監(jiān)、法制、旅游、檔案等部門，以及市農(nóng)林科學(xué)院、市農(nóng)發(fā)投公司、市農(nóng)交所要履職盡責(zé)、分工協(xié)作，繼續(xù)完善相關(guān)政策，形成支持集體林業(yè)改革發(fā)展的合力。
（三）注重宣傳引導(dǎo)。要加大集體林權(quán)制度改革政策的宣傳解讀力度，宣傳報道致富能人和帶頭人，收集提煉改革典型經(jīng)驗、做法，充分運用可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗、模式，營造有利于完善集體林權(quán)制度改革的良好氛圍。
本方案自印發(fā)之日起施行，有效期5年。
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