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《成都市人民政府關(guān)于加快成都市投資體制改革的決定》
各區(qū)（市）縣政府，市政府各部門：
《成都市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》確定了成都市今后五年發(fā)展的總體目標，即加快構(gòu)建西部戰(zhàn)略高地進程，為基本實現(xiàn)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。實現(xiàn)這一目標，必須適應(yīng)中央實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和我國即將加入世貿(mào)組織的新形勢，加快建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，努力營造有利于生產(chǎn)力發(fā)展的市場環(huán)境。
投資是拉動經(jīng)濟發(fā)展的基本動力之一。在自身積累十分有限的情況下，引導(dǎo)和調(diào)動一大批各類投資者到成都投資，對推動成都經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實現(xiàn)跨越式發(fā)展極其重要。要做到這一點，取決于投資環(huán)境和市場機會。必須加快投資體制改革，規(guī)范投資市場，為各類投資者營造公開、公正和公平的投資環(huán)境，營造成都參與西部大開發(fā)的比較優(yōu)勢。
《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》要求改革投資體制，“確定企業(yè)在競爭性領(lǐng)域的投資主體地位，基本形成企業(yè)自主決策、自擔風險，銀行獨立審貸，政府宏觀調(diào)控的新的投資體制。按照‘誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險’的原則，改革投資管理方式，減少對企業(yè)和社會投資的行政性審批。對企業(yè)出資建設(shè)國家非限制類項目，實行登記備案制。建立以政策引導(dǎo)、信息發(fā)布等間接調(diào)控手段為主的投資宏觀調(diào)控體系”。
各區(qū)（市）縣政府、市級各部門要從全市人民的根本利益和跨越式發(fā)展的大局出發(fā)，解放思想、更新觀念、服從大局，克服阻力，處理好部門利益、局部利益和全局利益的關(guān)系，敢于突破束縛生產(chǎn)力發(fā)展的陳舊觀念和體制障礙，積極推進投資體制改革，為促進成都經(jīng)濟跨越式發(fā)展做出貢獻。
一、減少市場準入限制，鼓勵更多的投資者進入成都市場
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，確定市場準入規(guī)則的關(guān)鍵 是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，盡量減少行政性干預(yù)。
（一）對不同的投資者實行國民待遇
社會主義市場經(jīng)濟所要求的公正性和公平性主要體現(xiàn)在是否對所有的市場主體一視同仁。凡法律、法規(guī)和政策未明確限制的投資領(lǐng)域，應(yīng)對所有投資者全面開放。對一切投資主體，不論所有制形式如何，不論是境內(nèi)投資者或是境外投資者，不論投資額大小和企業(yè)規(guī)模大小，都要一視同仁，實行國民待遇。
（二）清理規(guī)范投資領(lǐng)域中的行政法規(guī)和收費
認真清理、規(guī)范與投資相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章，凡國家、省、市已廢止和不利于成都經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)定和辦法要堅決廢止，進一步規(guī)范與投資相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章。
徹底清理以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的各項收費。對違背社會主義市場經(jīng)濟公平競爭原則和不利于投資市場成長的各類收費要堅決取消，對確需保留的要重新核定收費標準。清理規(guī)范后，由政府統(tǒng)一公示涉及投資領(lǐng)域的行政法規(guī)和規(guī)章、收費項目和標準。
（三）改革行政審批制度
改變行政審批方面現(xiàn)有的事項多、手續(xù)繁、效率低、透明度差等狀況，創(chuàng)造有利于市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用和投資者自主決策的投資環(huán)境。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步減少行政審批事項。國家非限制類的非政府投資項目原則上由行政審批制改為登記備案制。建立嚴格的政府投資項目管理機制，政府投資項目要強化管理，堅持審批制度，同時加強事中和事后監(jiān)管。按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律要求，取消不利于投資市場發(fā)展的資質(zhì)證、許可證；對關(guān)系到國家和人民生命財產(chǎn)安全的確需發(fā)放的資質(zhì)證和許可證等，要公示審查條件。
（四）加強市場監(jiān)管的力度
政府應(yīng)通過政策引導(dǎo)、信息發(fā)布等間接調(diào)控手段及事中和事后監(jiān)管對市場缺陷予以彌補。為切實加強政府對投資項目的監(jiān)管力度，政府對投資領(lǐng)域中違反法律法規(guī)和違背公平競爭原則，并且造成不良后果或影響的投資者、中介機構(gòu)等，除由有關(guān)部門依法查處外，還將采用不定期公布名單的辦法，對他們實行有限期甚至無限期的市場禁入。
（五）規(guī)范政府投資行為
為維護市場秩序，政府作為投資環(huán)境的主要營造者和監(jiān)管者，原則上不得參與一般競爭性投資項目競爭。政府的資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、教育和精神文明、生態(tài)和環(huán)境保護、國家機器等基礎(chǔ)性和公益性項目建設(shè)。政府要通過多種財政補貼方式引導(dǎo)非政府投資者參加基礎(chǔ)性、公益性項目建設(shè)，引導(dǎo)各類投資者投入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等風險投資項目。
二、發(fā)揮市場機制作用，改革投資項目管理方式
固定資產(chǎn)投資項目按資金來源劃分為政府投資項目和非政府投資項目兩大類。政府投資項目是指運用國家預(yù)算資金和地方財政資金、國債轉(zhuǎn)貸資金、政府專項資金、土地出讓收益、國外政府貸款、國際金融組織貸款等所進行的固定資產(chǎn)投資項目。此外均為非政府投資項目。
（一）政府投資項目的管理方式
政府投資項目的基本管理方式為：嚴格實行民主化和科學化的決策制度；嚴格項目審批和監(jiān)管制度；嚴格遵循政企分開原則，逐步建立投資、建設(shè)和運行管理‘三分離“的管理體制。
政府投資項目，由固定資產(chǎn)投資行政主管部門按規(guī)定程序?qū)徟?。審批的依?jù)是成都市中長期發(fā)展規(guī)劃、國家宏觀政策導(dǎo)向和政府決議等。項目審批必須詳細具體，嚴格界定建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、質(zhì)量和工期要求、投資預(yù)算等。建設(shè)中的任何變更均需事前經(jīng)審批機關(guān)同意。市級審批權(quán)限內(nèi)的政府投資項目仍按現(xiàn)行基本建設(shè)程序管理，即審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計（含概預(yù)算審查）、年度投資計劃、竣工驗收和決算審查）。
按政企分開原則，政府部門不得直接參與政府投資項目的建設(shè)與運營管理。政府對項目的投資原則上由原來的直接投入改為間接投入。政府要把現(xiàn)有的各類投資性主體改造和組建成有市場競爭力的綜合性和專業(yè)性投資公司，并委托他們行使政府投資者和資產(chǎn)所有者的職責。對純公益性項目也可采用招投標方式確定項目業(yè)主。
政府投資項目的建設(shè)應(yīng)采用公開招投標的方式，選擇工程承包商或設(shè)計、施工、監(jiān)理企業(yè)及材料設(shè)備供應(yīng)商。政府有關(guān)部門只能按國民待遇的原則對政府投資項目建設(shè)實施行政管理。政府要把一些政府部門擁有的建設(shè)施工職能剝離出來，組建并培育為有競爭力的建設(shè)工程承包商，參與建設(shè)市場競爭。
政府投資項目的運行管理原則上應(yīng)通過公開招投標選擇相應(yīng)的項目運行管理公司（以下簡稱項目公司）負責管理。營利性項目招投標的主要指標是資產(chǎn)的保值和增值，上交利潤和管理費等；非營利性項目的主要指標是資產(chǎn)的安全性和政府補貼標準等。自來水、天然氣、污水處理、河道、綠化園林、公交、路燈、垃圾清運和處理等各種基礎(chǔ)和公益設(shè)施都應(yīng)由項目公司營運管理。項目公司實行企業(yè)化運作，其性質(zhì)不受所有制限制。為確保其承擔相應(yīng)的社會責任，可實行以承包商履約擔保為核心的風險管理制度。
建立政府投資項目稽查制度，組建市政府的稽查機構(gòu)，負責對政府投資重大項目建設(shè)過程中的工程招投標、建設(shè)進度、工程質(zhì)量、資金使用以及投資預(yù)算的控制等進行全過程的監(jiān)督檢查。
股份合作項目中，政府控股的項目，按政府投資項目進行管理。
（二）非政府投資項目的管理方式
非政府投資項目必須符合成都市中長期發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策實施意見。其中，屬于國家限制類的項目按上級規(guī)定方式管理。國家非限制類的非政府投資項目在市級審批權(quán)限內(nèi)原則上實行登記備案制。實行登記備案制后，投資者在項目建設(shè)前應(yīng)將包含項目建設(shè)的地點、內(nèi)容、規(guī)模、質(zhì)量和工期要求、投資預(yù)算等內(nèi)容的項目材料，分別按程序要求逐步送至與項目管理有關(guān)的政府部門。這些部門在收到投資者送來的材料后，若在規(guī)定時限內(nèi)未提出異議，則視為通過。政府有關(guān)部門在審查時，若對項目有異議，必須書面反饋給投資者，要求補充材料或否定項目。投資者若不服，可申請行政復(fù)議，直至行政訴訟。項目建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變更時，應(yīng)重新登記備案。
為有效實施項目登記備案制，政府將對現(xiàn)有的投資項目審批環(huán)節(jié)進行清理。凡可以由市場調(diào)節(jié)的環(huán)節(jié)一律不再納入政府管理的程序，交由企業(yè)自主決策。現(xiàn)由企業(yè)（或事業(yè)）單位行使的審批權(quán)也一律取消。政府將盡快按管理環(huán)節(jié)分別制定非政府投資項目登記備案制的實施辦法。在實施辦法公布前，非政府投資項目管理暫按現(xiàn)行方式管理。
市級審批權(quán)限以上的項目按上級規(guī)定管理。
三、運用市場規(guī)律，合理有效配置政府控制的資源
政府控制的資源，包括土地、財政性資金、特許經(jīng)營權(quán)和信息等，均屬公共資源。這部分資源的配置是否合理有效，既關(guān)系到這部分資源的投入產(chǎn)出效果，又涉及到政府對非政府投資的引導(dǎo)和影響力。
（一）土地資源的配置
建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的土地一級市場。政府壟斷土地使用權(quán)一級市場，委托土地行政主管部門統(tǒng)一組織管理經(jīng)濟和社會發(fā)展所需的一切征用土地行為。除法律規(guī)定的可以行政劃撥方式獲取土地使用權(quán)的項目外，其他建設(shè)項目用地都必須采取有償使用的方式供地。所有有償使用的土地，都由土地行政主管部門代表政府公開向社會以招標、拍賣方式出讓。行政劃撥土地使用權(quán)經(jīng)批準改變使用性質(zhì)且涉及轉(zhuǎn)讓時，也必須進入土地交易市場公開競價交易。招標、拍賣國有土地使用權(quán)時，必須公示城市規(guī)劃行政主管部門提供的規(guī)劃設(shè)計條件及相關(guān)技術(shù)指標。
土地行政主管部門對現(xiàn)有統(tǒng)征土地權(quán)單位的存量土地要進行清理。對尚未辦理出讓手續(xù)的土地，原則上予以收回。經(jīng)營性的建設(shè)用地必須進入土地交易市場以招標、拍賣方式出讓。
放開、激活土地二級市場。凡依法取得的土地使用權(quán)均可進入二級市場進行交易。行政劃撥土地使用權(quán)辦理出讓或繳納土地利益后可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；出讓土地使用權(quán)在繳清土地出讓金和有關(guān)稅費后可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。在二級市場上轉(zhuǎn)讓的土地，仍需公示城市規(guī)劃行政主管部門確定的規(guī)劃設(shè)計條件和技術(shù)指標。
政府的土地收益資金，主要用于國家重大項目、公益性項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目和重點扶持的高新技術(shù)發(fā)展項目等。
（二）財政性資金的配置
行政性收費實行統(tǒng)一收取，統(tǒng)籌使用，進一步強化收支兩條線的管理。為方便投資者，提高辦事效率，改善投資環(huán)境，對固定資產(chǎn)投資項目實行“一門式”集中收費。
政府擁有的各類資金中用于固定資產(chǎn)投資的部分應(yīng)集中按規(guī)定的用途使用，統(tǒng)一管理。投資項目由政府統(tǒng)一確定，委托政府的各類投資公司行使投資者職責。
完善政府采購制度。政府采購屬政府投資行為，一方面，政府采購制度和辦法要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，按深化投資體制改革的方向予以完善；另一方面，要運用好政府采購的杠桿作用，扶持有市場競爭力的重點產(chǎn)品和重點企業(yè)的發(fā)展。
（三）特許經(jīng)營權(quán)的配置
出租汽車經(jīng)營權(quán)、加油站和加氣站經(jīng)營權(quán)、公交運營線路和長途客運線路經(jīng)營權(quán)、旅游客運線路和政府投資的旅游設(shè)施經(jīng)營權(quán)等一切特許經(jīng)營權(quán)是政府掌握的公共資源。特許經(jīng)營權(quán)的配置要嚴格按照市場化思路，通過公開向社會招投標、拍賣等形式來實現(xiàn)。特許經(jīng)營權(quán)配置所得收益屬于財政性資金，必須按照財政性資金的配置原則進行配置。
（四）信息資源的配置
政府要建立固定資產(chǎn)投資項目庫和資源庫，及時掌握、分析投資市場的現(xiàn)狀、競爭態(tài)勢。固定資產(chǎn)投資行政主管部門要牽頭組建全市投資信息系統(tǒng)，定期發(fā)布信息，為投資者提供有效的信息咨詢服務(wù)。定期或不定期公布政府制定的投資政策、投資計劃、土地供應(yīng)計劃及城市規(guī)劃等信息，公布投資方向指導(dǎo)目錄、鼓勵、限制及禁止的投資領(lǐng)域等信息。公布土地行政主管部門確定的土地供應(yīng)計劃、土地批租和拍賣等信息。公布城市規(guī)劃行政主管部門制定的城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和拍賣地塊控制性詳細規(guī)劃等信息。
四、完善投資中介服務(wù)體系，促進投資市場成長
投資中介服務(wù)體系由包括投資咨詢、資產(chǎn)評估、會計、設(shè)計、監(jiān)理、法律、招標代理等機構(gòu)組成。投資中介服務(wù)體系屬知識密集型產(chǎn)業(yè)，大力培育和發(fā)展中介服務(wù)體系能夠有效地促進投資市場成長，同時推進第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。
（一）培育規(guī)范化的投資中介機構(gòu)
大力拓展中介服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍，凡是能由中介服務(wù)機構(gòu)有效提供服務(wù)和發(fā)揮監(jiān)管作用的市場領(lǐng)域，政府職能均應(yīng)退出，為中介服務(wù)機構(gòu)的生存和發(fā)展騰出空間，變政府直接參與或干預(yù)市場為政府宏觀調(diào)控市場。
加快投資中介服務(wù)機構(gòu)與政府部門的脫鉤改制步伐，確保其獨立、客觀、公正地執(zhí)業(yè)。對政府部門興辦的投資中介服務(wù)機構(gòu)，在編制、人員、財務(wù)、職能、名稱等方面與興辦部門剝離。中介服務(wù)機構(gòu)與政府部門脫鉤情況應(yīng)向社會公示。推進投資中介服務(wù)機構(gòu)的改制。投資中介服務(wù)機構(gòu)改制要按照國家有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的組織形式，由具有專業(yè)執(zhí)業(yè)資格的人員投資發(fā)起設(shè)立。改制過程中，要妥善處理好人員安置、國有資產(chǎn)評估和處置等工作。
（二）規(guī)范投資中介服務(wù)機構(gòu)的行為
建立和完善行業(yè)協(xié)會。結(jié)合政府機構(gòu)改革，將政府部門承擔的管理投資中介機構(gòu)的職能，逐步移交給行業(yè)協(xié)會（法律另有規(guī)定的除外）。各行業(yè)協(xié)會制定行業(yè)自律規(guī)則，逐步完善自律性監(jiān)督機制。
強化對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督。政府部門對投資中介機構(gòu)要從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷π袠I(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理。主要負責審查批準收費標準，監(jiān)督規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，查處違法違規(guī)事件，建立完善各種監(jiān)督制度等，促使投資中介服務(wù)機構(gòu)在公平競爭中，提高整體素質(zhì)和服務(wù)水平。
（三）加強招投標行政監(jiān)督管理
結(jié)合成都的實際情況盡快出臺貫徹《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招投標法》）的實施辦法。引進市場競爭機制，打破行業(yè)壟斷，大力培育招標代理中介機構(gòu)，引導(dǎo)招標代理機構(gòu)依法做好代理服務(wù)工作，加強政府監(jiān)督管理力度，規(guī)范招投標活動。
政府投資項目在審批時要按《招投標法》要求核準項目招投方式和招標范圍。政府有關(guān)部門要做好工程招投標過程的行政監(jiān)督工作。
五、加大改革力度，拓寬融資渠道
用好西部大開發(fā)政策，改善融資環(huán)境。加強全社會的信用意識，建立良好的市場秩序，吸引國外金融機構(gòu)和國內(nèi)股份制銀行來蓉開設(shè)分行，增強成都對外地資本和外國資本的吸引力。
（一）調(diào)整融資結(jié)構(gòu)
成都現(xiàn)有的融資結(jié)構(gòu)的突出特點是以銀行信貸為主的間接融資比重過高，各類投資商直接投資（直接融資）比重過低。這一特點嚴重地制約著成都投資的快速增長。因此，必須積極建立直接融資機制和體系，大幅度提高直接融資比重，為成都建設(shè)和發(fā)展開辟持續(xù)的資金來源渠道。
直接融資的重點是鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)在國內(nèi)、國際資本市場上融資。一是引導(dǎo)和幫助成都企業(yè)在境內(nèi)外證券市場上市。二是充分利用成都現(xiàn)有上市公司資源，加快資產(chǎn)重組步伐，提高上市公司質(zhì)量，運用增發(fā)新股和配股手段從證券市場募集資金。三是做好成都企業(yè)在創(chuàng)業(yè)板市場上市融資的準備工作。四是用好地方企業(yè)債券，調(diào)整企業(yè)債券結(jié)構(gòu)，擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利用企業(yè)債券融資規(guī)模。五是積極推進和鼓勵各種項目以BOT（建設(shè)?營運?移交）、TOT（移交??營運?移交）、資產(chǎn)證券化等項目融資方式利用國內(nèi)外資金。
要運用貸款擔保、貼息、幫助開拓市場等辦法鼓勵和引導(dǎo)銀行把間接融資的重點轉(zhuǎn)到中小企業(yè)貸款上，提高對集體、私營、個體企業(yè)尤其是中小型科技企業(yè)的貸款比重。
（二）鼓勵發(fā)展風險投資基金和機構(gòu)，推進高新技術(shù)與創(chuàng)業(yè)資本的結(jié)合
發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)必須發(fā)展風險投資事業(yè)。國內(nèi)創(chuàng)業(yè)板即將設(shè)立，為發(fā)展風險投資事業(yè)，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化提供了機遇。要根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)資本投向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。要降低風險投資機構(gòu)的設(shè)立門檻，讓風險投資機構(gòu)享受高新技術(shù)企業(yè)的部分優(yōu)惠政策，鼓勵和吸引境內(nèi)外投資者在我市設(shè)立風險投資機構(gòu)。要制定稅收、人才引進等優(yōu)惠政策，積極扶持風險投資基金和中小企業(yè)貸款擔?；鸬陌l(fā)展，并堅持“民辦公助”原則，以民間資本為主體。
（三）盤活資產(chǎn)存量
國有資本退出競爭領(lǐng)域后的存量國有資本，在主要用于結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，要積極進入風險投資基金和中小企業(yè)貸款擔?；?。鼓勵國內(nèi)外投資者以參股、控股、聯(lián)營、收購、承包、租賃等形式參與成都國有企業(yè)改革，以多種形式與基礎(chǔ)性、公益性項目建設(shè)。
切實發(fā)揮優(yōu)良國有資產(chǎn)的融資功能。鼓勵上市公司收購優(yōu)良國有資產(chǎn)。鼓勵優(yōu)良國有資產(chǎn)以各種形式上市融資。對上市公司的國有股權(quán)，要積極尋求轉(zhuǎn)讓。對不良國有資產(chǎn)，應(yīng)通過改制、租賃和變賣等方式盡可能轉(zhuǎn)讓。
對基礎(chǔ)性國有資產(chǎn)，包括收費公路和橋梁、自來水設(shè)施、污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、城市公交設(shè)施、天然氣輸配設(shè)施、電力設(shè)施等等，應(yīng)通過資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等多種方式對國內(nèi)外投資者開放。
對盤活國有資產(chǎn)籌集的資金，要按照“集中管理、統(tǒng)一使用、突出重點”的原則進行運營。
二○○一年四月十一日
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