成府發(fā)〔2015〕34號《成都市人民政府關(guān)于印發(fā)成都市規(guī)范有序推行政府與社會資本合作模式實施細(xì)則（試行）的通知》

《成都市人民政府關(guān)于印發(fā)成都市規(guī)范有序推行政府與社會資本合作模式實施細(xì)則（試行）的通知》



成府發(fā)〔2015〕34號

各區(qū)（市）縣政府，市政府各部門：



《成都市規(guī)范有序推行政府與社會資本合作模式實施細(xì)則（試行）》已經(jīng)2015年10月26日市政府第94次常務(wù)會議討論通過，現(xiàn)印發(fā)你們，請認(rèn)真組織實施。

成都市人民政府

2015年11月2日

成都市規(guī)范有序推行政府與社會資本合作

模式實施細(xì)則（試行）

為深入推進(jìn)我市投融資體制改革，規(guī)范有序推行政府與社會資本合作（PPP）模式，積極鼓勵和引導(dǎo)社會投資，按照國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)〈財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見〉的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)展改革委等六部委第25號令）、省政府《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作模式的實施意見》（川府發(fā)〔2015〕45號）和財政廳、省發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)〈四川省政府與社會資本合作項目推進(jìn)辦法〉的通知》（川財金〔2015〕82號）等文件精神，結(jié)合我市實際，制定本實施細(xì)則。



一、適用主體



本實施細(xì)則適用于市政府與社會資本合作（PPP）項目的各參與方，包括市級有關(guān)部門、事業(yè)單位、市屬國有企業(yè)，社會資本方、金融機(jī)構(gòu)、承包商、運(yùn)營商、供應(yīng)商及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。



二、工作機(jī)制



（一）建立市政府與社會資本合作部門聯(lián)席會議制度，由常務(wù)副市長負(fù)責(zé)召集，研究決策我市PPP政策及項目實施等重大事項。聯(lián)席會議辦公室設(shè)在市發(fā)改委，承擔(dān)聯(lián)席會議籌備及議定事項的組織落實、綜合協(xié)調(diào)、督辦檢查等日常工作。市財政局、市審計局、市國資委、市金融辦及市政府法制辦為聯(lián)席會議成員單位，根據(jù)本部門職責(zé)及聯(lián)席會議規(guī)定，做好相關(guān)工作。



（二）成立市政府與社會資本合作服務(wù)中心，掛牌市政府投資項目評審中心，在市發(fā)改委和市財政局指導(dǎo)下開展工作，負(fù)責(zé)PPP政策研究和市本級PPP項目的征集、儲備、發(fā)布和示范工作，開展市本級PPP項目的物有所值和財政承受能力論證評估，做好全市PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)旒靶畔l(fā)布平臺的建設(shè)、管理和維護(hù)等工作。



（三）市政府與社會資本合作項目推進(jìn)工作由市發(fā)改委和市財政局共同牽頭，市級有關(guān)部門配合共同推進(jìn)。市發(fā)改委履行市政府與社會資本合作部門聯(lián)席會議辦公室職責(zé)，指導(dǎo)市政府與社會資本合作服務(wù)中心做好市本級PPP項目的征集、初審和儲備工作。市財政局負(fù)責(zé)對項目實施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證。市國土局、市環(huán)保局、市建委、市規(guī)劃局、市城管委、市交委、市水務(wù)局等行業(yè)主管部門依法依規(guī)履行PPP項目發(fā)起、指導(dǎo)、監(jiān)管等職責(zé)。



三、PPP項目適用范圍

PPP模式適用范圍為能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、市政工程等政府負(fù)有提供責(zé)任且適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)項目。

鼓勵新建項目逐步增加使用PPP模式的比例，已定性為政府債務(wù)中的存量項目，經(jīng)評估符合條件的，可以采用PPP模式引入社會資本，減輕公共財政債務(wù)壓力，盤活存量資產(chǎn)。

四、項目運(yùn)作方式



（一）經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，且使用者付費(fèi)能夠完全覆蓋投資和運(yùn)營成本的項目，可采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、移交—運(yùn)營—移交（TOT）、改擴(kuò)建—運(yùn)營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)。特許經(jīng)營期內(nèi)，社會資本方或項目公司自行負(fù)責(zé)項目投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)，自負(fù)盈虧。收費(fèi)價格實行政府定價或者市場定價。



（二）準(zhǔn)經(jīng)營性項目。對于使用者付費(fèi)不足以覆蓋投資成本的項目，也可采用與經(jīng)營性項目類似的運(yùn)作方式，即在使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)上，通過政府補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼等方式，實現(xiàn)投資者合理投資回報。



（三）非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—租賃—移交（BLT）、建設(shè)—移交—運(yùn)營（BTO）、設(shè)計—建造—融資—運(yùn)營（DBFO）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營（O&M）等模式推進(jìn)。非經(jīng)營性項目應(yīng)在項目合同中明確項目產(chǎn)出說明和績效要求，并約定具體購買方式和價格水平。政府依據(jù)項目的可用性、使用量和績效向項目公司付費(fèi)。



（四）探索“非經(jīng)營性項目”與“準(zhǔn)經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目”捆綁運(yùn)作。通過建立合理的使用者付費(fèi)機(jī)制，增強(qiáng)非經(jīng)營性項目對社會資本的吸引力。



五、項目操作流程



（一）項目儲備。市政府與社會資本合作服務(wù)中心負(fù)責(zé)征集全市PPP儲備項目，經(jīng)初審納入PPP項目庫。其中，政府發(fā)起的PPP項目由行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門負(fù)責(zé)申報，社會發(fā)起的PPP項目由社會資本推薦。申報形式為項目建議書或初步實施方案。



根據(jù)政府授權(quán)，行業(yè)主管部門和事業(yè)單位可以作為PPP項目實施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。



（二）項目評估與決策。儲備項目中具備實施條件的，由項目實施機(jī)構(gòu)編制PPP實施方案。實施方案包括：項目概況、基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、合作伙伴應(yīng)具備的條件、風(fēng)險分配基本框架、項目運(yùn)作模式、交易架構(gòu)、合同體系、投資回報、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式的選擇、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)等事項，其中，應(yīng)對物有所值評價和財政承受能力論證進(jìn)行專章分析。項目實施方案可委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等社會力量參與編制。



市政府與社會資本合作服務(wù)中心對市本級PPP項目實施方案進(jìn)行物有所值評估和財政承受能力評估。市財政局依據(jù)評估結(jié)論，對項目實施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證。



市發(fā)改委編制匯總年度已實施和擬實施的PPP項目計劃，市財政局對年度PPP項目支出責(zé)任總量進(jìn)行論證，確保總體平衡和規(guī)?？刂啤Ｔ瓌t上每年P(guān)PP項目政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財政支出責(zé)任占地方一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過10%。



項目實施機(jī)構(gòu)將項目實施方案上報市政府與社會資本合作部門聯(lián)席會議。聯(lián)席會議以市財政局物有所值和財政承受能力驗證結(jié)論為依據(jù)進(jìn)行審議，審議通過后實施，并報上級行業(yè)主管部門備案。未通過驗證的實施方案，應(yīng)調(diào)整實施方案重新評估驗證或不再采用PPP模式。



（三）社會資本選擇。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例、財政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）等規(guī)定，擇優(yōu)確定社會資本。凡符合內(nèi)外資準(zhǔn)入條件和采購文件規(guī)定資格要求的各類社會資本均可參與我市PPP項目投資競爭。具有投資、建設(shè)、運(yùn)營等差異優(yōu)勢能力的企業(yè)可以組成聯(lián)合體參與競爭。



（四）合同確定。項目實施機(jī)構(gòu)根據(jù)項目實施方案、采購文件規(guī)定與合作方簽署項目合同，確定各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，明確合作期限，合理分配風(fēng)險。合同內(nèi)容應(yīng)按照國家發(fā)展改革委及財政部發(fā)布的相關(guān)文件要求編制。



合作合同應(yīng)報市政府與社會資本合作服務(wù)中心備案。項目合作期限原則上不少于10年，不高于30年，有特殊要求的項目經(jīng)市政府與社會資本合作部門聯(lián)席會議批準(zhǔn)可以適當(dāng)調(diào)整期限。



（五）合同履行。社會資本可依法成立項目公司，政府也可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項目公司。除規(guī)定的行業(yè)和領(lǐng)域外，項目公司原則上由社會資本控股。項目公司應(yīng)依法辦理PPP項目所需規(guī)劃選址、用地和項目核準(zhǔn)（備案）等手續(xù)，負(fù)責(zé)項目融資，并按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例等規(guī)定確定項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理及設(shè)備供應(yīng)等承包商。



項目公司完成項目融資并履行設(shè)計、建造、運(yùn)營、維護(hù)和移交等合同義務(wù)，提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。項目實施機(jī)構(gòu)按照合同約定，會同有關(guān)部門對項目建設(shè)和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗收。政府負(fù)有支付義務(wù)的項目，由項目實施機(jī)構(gòu)根據(jù)合同約定，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，形成績效監(jiān)測報告報市財政局，作為財政支付的依據(jù)。項目實施機(jī)構(gòu)每3—5年對項目進(jìn)行中期評估，對發(fā)現(xiàn)的問題，制定、采取應(yīng)對措施，報市政府與社會資本合作服務(wù)中心備案。



（六）項目移交。項目合作期滿，項目實施機(jī)構(gòu)會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)項目移交工作，依據(jù)合同約定進(jìn)行項目資產(chǎn)移交。移交時應(yīng)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進(jìn)行核算。項目移交完成后，市政府與社會資本合作服務(wù)中心應(yīng)對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等方面進(jìn)行績效評價，評價結(jié)果作為政府工作決策參考依據(jù)。



（七）項目退出和介入。因不可抗力、合同一方發(fā)生嚴(yán)重違約、社會資本主體破產(chǎn)清算等因素，導(dǎo)致合作合同無法繼續(xù)履行的，可依法解除合同，并按合同約定分擔(dān)損益。發(fā)生退出情況時，由項目實施機(jī)構(gòu)制定退出方案報市政府與社會資本合作部門聯(lián)席會議批準(zhǔn)，并做好接管工作，保證項目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行和公眾利益不受侵害。當(dāng)項目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財務(wù)風(fēng)險，威脅或侵害債權(quán)人利益時，債權(quán)人可依據(jù)直接介入?yún)f(xié)議或條款，要求社會資本或項目公司改善管理。



（八）合同爭議與解決。依法協(xié)調(diào)解決爭議，確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由項目實施機(jī)構(gòu)和社會資本方協(xié)商解決，但應(yīng)保持公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。經(jīng)協(xié)商不能達(dá)成一致的事項，可依法申請仲裁或提起訴訟。



六、項目投資回報



（一）合理控制成本。項目實施機(jī)構(gòu)根據(jù)財政承受能力及公眾利益控制成本，原則上以商業(yè)銀行中長期（5年期以上）貸款基準(zhǔn)利率作為基數(shù)適當(dāng)上浮，上浮比例最高不得超過50%。社會資本在不損害公眾利益前提下通過提升內(nèi)部管理效率等方式實現(xiàn)收益最大化。項目實施機(jī)構(gòu)不得承諾固定投資回報。



（二）完善政府付費(fèi)和補(bǔ)貼。以政府購買服務(wù)方式建設(shè)的項目，政府主要以支付運(yùn)行管理維護(hù)費(fèi)、租賃費(fèi)等方式購買服務(wù)。管護(hù)和租賃費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由項目實施機(jī)構(gòu)根據(jù)項目性質(zhì)、運(yùn)營期限、市場利率水平等因素綜合測定。



項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“補(bǔ)償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)”的原則，建立與使用量、服務(wù)水平等因素掛鉤的政府補(bǔ)貼和動態(tài)調(diào)整機(jī)制。市財政局以項目運(yùn)營績效監(jiān)測結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運(yùn)營費(fèi)用、融資成本等因素提出費(fèi)價標(biāo)準(zhǔn)和財政補(bǔ)貼調(diào)整方案，報市政府與社會資本合作部門聯(lián)席會議審議通過后執(zhí)行。



（三）優(yōu)化定價調(diào)價機(jī)制。創(chuàng)新項目產(chǎn)品定價機(jī)制，提高定價的科學(xué)性和透明性，政府定價與市場競爭相結(jié)合，合理確定PPP項目收費(fèi)價格。加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本時效性監(jiān)測，健全價格動態(tài)調(diào)整機(jī)制。合作雙方可以根據(jù)項目運(yùn)營情況、公眾滿意度、政府補(bǔ)貼能力等因素協(xié)商調(diào)整價格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財政補(bǔ)貼等，確保項目可持續(xù)運(yùn)營。



存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目過程中，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失或賤賣。



（四）實行損益分擔(dān)機(jī)制。依據(jù)合同約定，對超出社會資本合理收益的部分，政府與社會資本應(yīng)合理分享，出現(xiàn)虧損的部分，政府與社會資本應(yīng)依約合理分?jǐn)偂?BR>


七、政策支持



（一）加大財稅支持。市財政局將政府財政補(bǔ)貼項目支出納入政府財政預(yù)算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌安排。設(shè)立政府與社會資本合作專項資金，用于PPP項目前期費(fèi)用補(bǔ)助與獎勵等。對成功簽約的項目，給予一定前期費(fèi)用補(bǔ)助；對進(jìn)入國家、省示范項目庫的，按照國家、省補(bǔ)助金額的一定比例再給予獎勵；對推動PPP模式成效顯著的給予一定獎勵；對存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目減少政府債務(wù)成績顯著的給予一定獎勵。市稅務(wù)部門應(yīng)落實公共服務(wù)項目采取PPP模式的各項稅收優(yōu)惠政策。



（二）加強(qiáng)金融扶持。鼓勵金融機(jī)構(gòu)積極開發(fā)PPP金融產(chǎn)品和提供金融顧問服務(wù)，加大對符合條件的PPP項目信貸支持力度，支持金融機(jī)構(gòu)提前介入并主動幫助各地做好建設(shè)項目策劃、融資方案設(shè)計、融資風(fēng)險控制、社會資本引薦等工作。探索利用收費(fèi)權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議項下權(quán)益質(zhì)押等方式獲得無追索權(quán)的項目貸款。



拓展直接融資渠道。市政府設(shè)立的投資基金可用于PPP股權(quán)投資，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、保險資金積極參與。支持項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)、定向票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。



（三）保障項目用地。PPP項目土地納入《劃撥用地目錄》的，可依法以劃撥方式供應(yīng)土地，劃撥用地不得改變用途；不符合《劃撥用地目錄》的項目，可以租賃方式取得土地使用權(quán)。土地利用年度計劃應(yīng)適度向PPP項目傾斜，予以優(yōu)先保障和安排。



八、保障措施



（一）完善制度建設(shè)。市發(fā)改委修訂完善《成都市特許經(jīng)營權(quán)管理辦法》，市財政局研究制定成都市PPP財政支持辦法，市政府與社會資本合作中心研究制定成都市PPP項目評估實施細(xì)則，各行業(yè)主管部門研究制定本行業(yè)領(lǐng)域PPP配套實施細(xì)則，保障PPP模式依法依規(guī)有序推進(jìn)。



（二）優(yōu)化項目管理。建立項目實施方案聯(lián)審機(jī)制，提高審查工作效率。項目審批部門要主動加強(qiáng)服務(wù)，優(yōu)化項目選址、用地、環(huán)評等審批程序，項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)。對項目實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容，不再作實質(zhì)性審查。社會資本獨(dú)資建設(shè)或政府方投資不占主導(dǎo)地位的項目，按照企業(yè)投資項目辦理核準(zhǔn)或備案手續(xù)。探索試行社會資本與工程總承包打捆招標(biāo)，將社會資本方與項目總承包商同步招標(biāo)確定。



（三）強(qiáng)化專業(yè)咨詢。擇優(yōu)選取咨詢、會計、法律等專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助相關(guān)部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)開展工作，咨詢服務(wù)內(nèi)容包括編制項目實施方案、項目評估、擬定合同條款、采購社會資本合作方、合同談判等方面。咨詢服務(wù)費(fèi)用可列入項目成本。市政府與社會資本合作服務(wù)中心應(yīng)建立覆蓋各行業(yè)領(lǐng)域的專家?guī)?，集中批量采購符合條件的咨詢機(jī)構(gòu)，為PPP項目提供咨詢服務(wù)。



（四）創(chuàng)造公平環(huán)境。項目實施機(jī)構(gòu)和政府出資機(jī)構(gòu)依約兌現(xiàn)各類承諾和合同約定。社會資本要守信自律，規(guī)范項目運(yùn)作。建立平等的市場準(zhǔn)入機(jī)制，實現(xiàn)公平競爭。



（五）建立監(jiān)管體系。行業(yè)主管部門通過設(shè)定技術(shù)規(guī)范，明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量，做好對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，對違法違規(guī)行為依法予以行政處罰，納入不良行為信用記錄。有關(guān)部門及其工作人員不履行法定職責(zé)、干預(yù)項目和企業(yè)正常經(jīng)營活動、濫用職權(quán)、玩忽職守的，由監(jiān)察部門依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。依法充分披露項目實施相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。



政府與社會資本合作項目采用特許經(jīng)營方式運(yùn)作的，按照特許經(jīng)營有關(guān)法規(guī)和規(guī)章執(zhí)行。

本實施細(xì)則由市發(fā)改委負(fù)責(zé)解釋。



本實施細(xì)則自發(fā)布之日30日后起施行，有效期2年。各區(qū)（市）縣政府可參照執(zhí)行。

附件：成都市政府與社會資本合作操作流程圖

附件： 1 · 15cff34

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