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《南京市人民政府辦公廳關于印發(fā)南京市未成年人社會保護試點工作實施方案的通知》
寧政辦發(fā)〔2014〕114號
各區(qū)人民政府，市府各委辦局、市各直屬單位
《南京市未成年人社會保護試點工作實施方案》已經市政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。
南京市人民政府辦公廳
2014年10月11日
南京市未成年人社會保護試點工作實施方案
為完善未成年人社會保護工作機制，切實保障未成年人合法權益，根據(jù)《民政部關于開展第二批全國未成年人社會保護試點工作的通知》（民函〔2014〕240號）精神，結合我市實際，制定本實施方案。
一、指導思想
深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，按照黨中央關于全面深化改革、創(chuàng)新社會治理方式的總體部署，探索建立未成年人社會保護“監(jiān)測預防、發(fā)現(xiàn)報告、幫扶干預”聯(lián)動反應機制，構建覆蓋城鄉(xiāng)的未成年人社會保護網絡，推動建立“以家庭監(jiān)護為基礎、社會監(jiān)護為保障、國家監(jiān)護為補充”的監(jiān)護制度，形成“家庭、社會、政府”三位一體的未成年人社會保護工作格局，為全面建立未成年人社會保護制度提供實踐基礎和政策依據(jù)，為維護未成年人合法權益、促進社會和諧穩(wěn)定做出積極努力。
二、基本原則
（一）未成年人權益優(yōu)先和利益最大化。把實現(xiàn)和維護好未成年人合法權益作為首要任務，預防和減少侵害未成年人合法權益事件的發(fā)生，為面臨生存困難、監(jiān)護困境和成長障礙的未成年人提供支持和服務，幫助困境未成年人解決生活、監(jiān)護、教育、發(fā)展等問題，促進其健康成長。
（二）預防為主和標本兼治。堅持從源頭抓起，筑牢基礎防線，完善未成年人社會保護網絡，加強對困境未成年人家庭的監(jiān)督指導和救助幫扶，引導監(jiān)護人改善監(jiān)護方式，提升監(jiān)護能力，促進未成年人與家庭的融合，依法干預處置監(jiān)護人侵害未成年人合法權益的行為。
（三）政府主導和社會參與。切實履行政府保護未成年人合法權益的職責，充分整合政策資源、部門資源、層級資源和社會資源，建立權責清晰、銜接有序、緊密配合、協(xié)同推進的工作機制。充分發(fā)揮基層組織作用，調動社會各方面積極性，形成未成年人社會保護工作合力。
（四）因地制宜和創(chuàng)新方法。根據(jù)轄區(qū)和行業(yè)工作實際，明確工作思路，制定切實可行的措施，堅持多措并舉，注重工作實效，建立完善配套政策措施，不斷創(chuàng)新工作理念和工作方法，切實解決未成年人社會保護重點和難點問題。
三、救助保護工作對象
未成年人社會保護試點工作的對象為：本市戶籍的，基本權益失去保障或受到侵害的困境未成年人，包括以下五類（具體分類詳細標準由市民政局負責解釋）：
1．流浪乞討：正在流浪乞討，或有流浪乞討經歷，或被拐賣、拐騙、脅迫、誘騙、利用乞討以及從事違法行為的未成年人。
2．監(jiān)護缺失：父母雙方服刑在押、強制戒毒、重病、重殘、失蹤，或父母一方死亡（失蹤）、另一方有上述情況，失去有效監(jiān)護的未成年人。
3．留守流動：父母雙方長期外出且缺乏關愛的未成年人。
4．家庭暴力：遭受虐待、暴力的未成年人。
5．特殊困難：因家庭貧困難以順利成長的未成年人，自身遭遇重病重殘等特殊困難的未成年人，以及部分涉案未成年人。
四、組織保障
成立南京市未成年人社會保護工作領導小組，各成員單位職責如下：
市民政局：負責牽頭、協(xié)調未成年人社會保護工作，制定本市未成年人社會保護工作的具體實施方案；監(jiān)督未成年人社會保護發(fā)展方案的實施，定期通報未成年人社會保護工作情況；建立試點工作定期報告、評估、培訓與交流機制，每年組織召開未成年人社會保護工作會議；牽頭負責流浪乞討未成年人社會救助工作；本著“適度普惠、分層次、分類型、分標準、分區(qū)域”的理念，按照“分層推進、分類立標、分地立制、分標施?！钡脑瓌t和要求，建立以困境未成年人為重點保障對象的，覆蓋全體未成年人的適度普惠型的兒童福利制度；建立健全救助服務網絡，引導社會力量參與未成年人社會保護工作；加強組織協(xié)調和信息系統(tǒng)建設，為未成年人社會保護提供信息化服務。
市住建委：負責審批符合我市相關保障條件的困境未成年人家庭的保障性住房申請。
市教育局：負責未成年人的教育工作，加大義務教育法的實施力度，落實學校的法律職責，保證義務教育的普及率和鞏固率，切實保障未成年人的平等受教育權利，建立適齡未成年人輟學信息向家庭通報制度；深入實施困難家庭學生資助政策；建立殘疾少年兒童、隨遷人員子女等社會弱勢群體入學的“綠色通道”；推進留守兒童關愛工程；配合救助機構對流浪乞討未成年人開展救助相關工作。
市公安局：負責對虐待、遺棄未成年人等事件進行調查核實，及時解救未成年人，收集保存相關證據(jù)，并視情向法院提出變更監(jiān)護人的申請；依法查處涉及未成年人違法犯罪案件，嚴厲打擊操縱、脅迫、誘騙、唆使、利用未成年人以乞討、偷盜或進行有害其身心健康的表演為手段的斂財，以及拐賣、猥褻、殘害、暴力懲罰未成年人等違法犯罪行為；在處理涉及未成年人違法犯罪案件過程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責，或者侵害未成年人合法權益的，對當事人予以勸誡、制止、責令改正，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予行政處罰；依法制定相關源頭措施，預防類似案件的發(fā)生；將受侵害未成年人和流浪乞討的未成年人，及時采取保護措施，視情護送到救助保護機構、醫(yī)療機構接受救助。
市檢察院：負責侵害未成年人權益案件的審查逮捕、審查起訴工作；負責未成年人犯罪案件的審查逮捕、審查起訴工作；落實未成年人刑事案件訴訟程序中審前社會調查、法律援助、合適成年人參與、不公開審理、附條件不訴等特殊保護制度；協(xié)調有關部門和單位推動建立健全未成年人犯罪社會化幫教預防體系，大力宣傳預防和減少未成人犯罪的措施。
市法院：堅持“教育、感化、挽救”方針，依法審理未成年人犯罪刑事案件，依法審理侵犯未成年人合法權益的民事案件和涉及未成年人權益的其他案件；保障未成年人行使其訴訟權利，保障未成年人得到法律幫助；依法對未成年人犯罪記錄予以封存；依法受理有關單位和個人變更監(jiān)護人的申請，及時變更或指定未成年人監(jiān)護人。
市司法局：負責組織開展未成年人法制宣傳教育工作；為未成年人提供必要、便利的法律援助和法律服務；關愛服刑人員未成年子女的生活學習狀況；做好涉及未成年人的社區(qū)矯正工作。
市財政局：負責做好未成年人保護資金保障工作，建立穩(wěn)定的經費保障機制，將未成年人社會保護納入年度專項預算；通過多渠道支持救助機構建設；積極協(xié)助爭取中央、省級財政專項資金用于未成年人社會保護工作。
市人社局：根據(jù)國家法律法規(guī)的規(guī)定，落實未成年人的特殊勞動就業(yè)保護措施，通過多種形式加大執(zhí)法監(jiān)察力度，依法保護未成年人的合法權益；將符合就業(yè)困難條件的困境未成年人和困境未成年人家庭成員納入就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策；按照國家規(guī)定，落實救助保護機構工作人員的工資、職稱評定和崗位聘用政策，積極推進未成年人社會工作人才的職業(yè)化、專業(yè)化進程。將符合條件的困境未成年人納入相關基本醫(yī)療保險。
市衛(wèi)生局：負責做好未成年人特別是困境未成年人醫(yī)療救治和衛(wèi)生防疫工作，按規(guī)定減免醫(yī)療費用；落實“十二五”兒童發(fā)展規(guī)劃。
市人口計生委：負責提供全市人口相關基礎信息。
團市委：組織動員共青團員、青年志愿者參與未成年人社會保護工作；聯(lián)合社會力量，推動青少年違法犯罪預防機制的建立和完善；組織志愿者對困境未成年人及其家庭定期開展入戶走訪和志愿服務，有針對性的對困境未成年人進行心理撫慰、精神慰藉；提供困境未成年人的基本信息。
市婦聯(lián)：負責將未成年人救助保護工作納入婦女兒童維權工作、家庭教育工作的總體計劃，積極幫助困境女童完成義務教育階段學業(yè)，幫助其家庭提升家庭撫育和教育能力；指導基層婦聯(lián)參與排查困境未成年人及其家庭的信息，發(fā)動女性社會組織、志愿者參與社區(qū)兒童工作和困境未成年人幫扶工作。建立農村留守兒童“愛心媽媽”制度，建立留守兒童檔案，促進其健康成長。
市殘聯(lián)：協(xié)助做好殘疾未成年人的救助保護工作，開展殘疾未成年人的心理輔導、康復、教育等工作；將殘疾困境未成年人納入扶殘助殘資助范圍，依法保護未成年殘疾人的各項合法權益并給予政策支持。
各成員單位按照“誰主管、誰負責”做到密切配合、信息互通、通力合作、齊抓共管，保證未成年人社會保護試點工作落到實處。南京市救助管理站的“流浪未成年人救助保護中心”更名為“未成年人保護中心”，工作職能從流浪乞討未成年人救助保護拓展為面向困境未成年人的社會保護，作為全市未成年人社會保護的工作平臺和服務載體。
各區(qū)人民政府要相應成立組織機構，明確分管領導、牽頭單位，落實專人具體負責。各街道和村、社（居）委會要依托專門社會組織，指定社工專干，承擔信息收集等維護未成年人權益的相關事宜。
五、主要任務
（一）構建未成年人社會保護網絡
構建“市—區(qū)—街道—村、社（居）”四級聯(lián)動、縱向到底、橫向到邊、覆蓋城鄉(xiāng)的未成年人社會保護網絡。根據(jù)“屬地管理、分級負責”的原則，結合各級工作特點和工作實際，構建上下銜接和統(tǒng)籌管理機制，明確各層級工作內容和職責范圍，有效整合層級資源，發(fā)揮網絡優(yōu)勢。利用各區(qū)社會福利機構作為困境未成年人保護場所，開展臨時托管、寄養(yǎng)等業(yè)務。利用社區(qū)已有的資源或場所，建立社區(qū)未成年人服務中心，為有需求的未成年人及其家庭提供臨時照料、教育輔導、心理疏導、監(jiān)護指導、政策咨詢、職業(yè)能力培訓、幫扶轉介等服務；開展社區(qū)兒童工作隊伍建設和培訓。
（二）探索建立聯(lián)動反應機制
建立預防、發(fā)現(xiàn)、報告、評估、處置“五位一體”的聯(lián)動反應機制。
1．預防機制。強化家庭的監(jiān)護主體地位，明確家庭在未成年人社會保護工作中的責任和義務。通過政府、社會各方力量為困境家庭提供監(jiān)護指導、監(jiān)護支持、監(jiān)護隨訪等社會保護服務，協(xié)助監(jiān)護人提升監(jiān)護能力，幫助其有效履行監(jiān)護職責，改善未成年人的家庭成長環(huán)境。加強各部門間的資源整合、信息共享和政策對接，幫助困境未成年人及其家庭及時獲得社會救助、社會福利、就業(yè)援助、法律援助、戶籍管理等方面的政策支持和服務保障，實現(xiàn)臨時救助保護與長效幫扶措施的有效銜接。
2．發(fā)現(xiàn)機制。建立多渠道發(fā)現(xiàn)機制，建立部門間信息篩查和通報制度，增強家庭成員、鄰里及社會公眾對侵害未成年人權益事件的報告意識。各區(qū)民政部門牽頭街道、社區(qū)組織開展摸底排查，建立本區(qū)域困境未成年人基礎臺帳，并開展信息系統(tǒng)錄入工作。對困境未成年人落實社工或委托社會組織負責跟進，加強動態(tài)化管理，對權益受到侵害的未成年人做到及時發(fā)現(xiàn)。
3．報告機制。加強以熱線接聽、受理、轉介、跟蹤等為主要載體的未成年人社會保護服務平臺建設，整合12345政府熱線、110指揮中心、12355青少年服務臺、12349民政服務熱線、流浪救助24小時電話等報告受理渠道，推動全市各未成年人社會保護服務平臺互通協(xié)作，提高服務效能，提升熱線知曉率，積極受理響應有關部門、組織、社會群眾的報告。對不同類型、不同困境程度的未成年人，由首接單位按規(guī)定程序及時通知市未成年人保護中心，通過市未成年人保護中心作為轉介平臺通知相關職能部門介入干預。此外，要強化教師、醫(yī)生、社區(qū)工作者等特殊職責人員及親友的發(fā)現(xiàn)報告義務。
4．評估機制。建立困境未成年人評估制度，對重點未成年人及其家庭進行走訪和調查評估。制定家庭監(jiān)護評估、風險等級評估和需求評估標準，實施分類幫扶。各相關職責部門和社區(qū)要對照標準開展評估，或委托社會組織實施未成年人評估工作，根據(jù)評估結果，科學制定干預方案和措施。
5．處置機制。建立困境未成年人分類救助幫扶工作制度，通過轉介至相關部門或協(xié)調社會力量等方式提供針對性幫扶服務。對貧困家庭幫助落實社會救助、社會福利、就業(yè)、就醫(yī)、就學、法律援助等政策；對監(jiān)護失當或監(jiān)護缺失未成年人及其家庭提供心理關愛、教育輔導、監(jiān)護隨訪等服務，對事實上無人撫養(yǎng)的未成年人開展委托監(jiān)護、替代照料等服務。對嚴重侵害未成年人權益、屢教不改的監(jiān)護人，依法采取行政和司法干預措施，轉移監(jiān)護權，落實國家監(jiān)護責任。
（三）探索司法保護運行機制
民政部門會同公安、法院等單位，依法處置家庭監(jiān)護缺失、監(jiān)護不力或監(jiān)護失當事件，實現(xiàn)未成年人家庭監(jiān)護行政干預和司法裁判的順利銜接。根據(jù)《民法通則》和《未成年人保護法》所規(guī)定的職責，以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部有關文件要求，推動困境未成年人監(jiān)護權轉移司法合作和工作實踐，切實維護未成年人權益。完善檢察院、未成年人保護中心“外來未成年人管護基地”和包括新苗工作室在內的檢察官工作室的管理服務制度，健全對未成年刑事被害人和涉罪未成年人救助合作機制，夯實未成年人司法保護工作基礎。
（四）實施多元推進措施
1．推動社會力量參與。要通過政府購買服務等方式，委托專業(yè)社會組織，設立公益創(chuàng)投項目，培育孵化民辦保護機構。積極引導高等院校、科研單位、公益慈善機構、志愿者等社會力量參與試點工作。引入社會工作專家、專職社工服務，加強社區(qū)兒童工作指導，并承接社會宣傳、救助幫扶、未成年人教育、法律援助，以及源頭預防、社區(qū)排查、兒童工作者培訓、志愿者隊伍建設等多項工作，形成市區(qū)協(xié)同、社會參與、共同推動的工作格局。
2．建立績效督導制度。建立健全困境未成年人救助幫扶績效督導制度，在市救助站、市兒童福利院建立困境未成年人救助幫扶專業(yè)社工督導室；各區(qū)要相應建立困境未成年人幫扶績效督導機構，重點圍繞社會組織、直屬事業(yè)單位的困境未成年人幫扶工作以及未成年人救助幫扶類公益創(chuàng)投項目，采取全程督導、項目督導、小組督導、個案督導等多種形式，對社工開展專業(yè)服務進行監(jiān)督和指導作用。
3．開展國際合作項目。積極推進與國際救助兒童會“建立以家庭監(jiān)護干預為核心的未成年人社會保護模式”項目合作，以鼓樓區(qū)鳳凰二村社區(qū)、棲霞區(qū)萬壽社區(qū)、江寧區(qū)高莊社區(qū)等三個社區(qū)為試點社區(qū)。通過吸收國際機構專業(yè)力量的支持和推進合作項目的開展，創(chuàng)新工作思路，探索完善未成年人社會保護工作機制。
4．建設信息化項目。建立健全全市未成年人社會保護信息系統(tǒng)，將各區(qū)摸排數(shù)據(jù)及各部門信息數(shù)據(jù)整合形成困境未成年人基礎數(shù)據(jù)庫。通過系統(tǒng)對困境未成年人進行風險評估和預警，并實現(xiàn)開展救助服務的記錄。
5．推進救助幫扶項目。開展“牽手行動”，組織社工、志愿者、愛心人士與困境未成年人結對幫扶，有針對性地提供教育輔導、心理疏導、監(jiān)護指導、跟蹤隨訪等服務，幫助未成年人改善環(huán)境、抵御困境、重樹信心。開展“七彩假日”活動，利用假期組織未成年人到高校、未成年人教育實踐基地、企事業(yè)單位等參觀、活動，開闊視野，幫助他們融入集體和社會，樹立自信。實施“陽光驛站”項目，對流浪乞討和臨時寄住的未成年人，通過未成年人保護中心基本生活照料和“類家庭”服務，進行親情關愛和文化法制教育，使他們遠離犯罪、遠離毒品、遠離傷害，樹立自我保護的意識。開展“關愛助學”行動，通過四點半課堂、青少年之家等平臺，為困境未成年人提供培訓、輔導和其他支持，幫助他們順利完成學業(yè)。
六、實施步驟
（一）準備階段（2014年10月底前）
制定出臺本市未成年人社會保護試點工作實施方案，成立組織機構，明確各部門任務職責，各部門、各區(qū)和試點社區(qū)形成各自的具體實施方案，開展前期調研和組織協(xié)調工作。
（二）基礎實施階段（2014年10月—2014年12月）
完成困境未成年人摸底排查工作。制定發(fā)現(xiàn)、報告、評估制度的細則和具體工作流程。完成未成年人保護中心的更名工作?；I建全市未成年人社會保護信息系統(tǒng)并錄入基礎數(shù)據(jù)。
（三）全面實施階段（2015年1月—2015年9月）
分類實施服務項目，搭建未成年人社會保護服務平臺，完善服務網絡，進一步健全未成年人社會保護機制。對困境未成年人開展有針對性的救助幫扶工作，努力從源頭上消除未成年人流浪乞討、失學輟學、遭受家庭暴力等問題的發(fā)生。
（四）總結階段（2015年9月—2015年12月）
全面總結工作成果，提煉經驗做法，形成我市未成年人社會保護經驗模式，為進一步做好未成年人社會保護工作奠定基礎。
七、工作要求
（一）加強組織領導。各區(qū)各部門要高度重視未成年人社會保護試點工作，納入本單位重要議事日程，建立健全試點工作領導機制，調整充實人員機構，加大資金投入，落實目標責任，推動試點工作開展。市未成年人社會保護工作領導小組要切實發(fā)揮救助保護、綜合協(xié)調作用，指導開展未成年人社會保護工作，協(xié)調處理工作中遇到的困難和問題，督促各區(qū)各部門認真履職。
（二）加大宣傳力度。要充分利用電視、報刊、網絡等媒介，大力宣傳工作進展情況，加強對社會組織和社會力量的宣傳引導，激發(fā)群眾熱情，在全社會形成理解、支持并積極參與未成年人社會保護工作的濃厚氛圍。組織開展多種形式的宣傳活動，鼓勵發(fā)動社區(qū)居民積極參與未成年人保護工作，及時舉報侵害未成年人權益的行為。
（三）嚴格督促檢查。市未成年人社會保護工作領導小組要加強督導檢查，及時掌握工作進展情況，檢查結果在一定范圍內通報，并與年度工作考核掛鉤。各單位要認真制定落實推進措施，確保工作取得實效。對工作不力導致出現(xiàn)重大失誤、惡性事件的責任單位和責任人，將按照相關法律法規(guī)追究責任。
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