濟(jì)政辦發(fā)〔2016〕22號(hào)《濟(jì)南市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市財(cái)政局市發(fā)改委人民銀行濟(jì)南分行營(yíng)業(yè)管理部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)的通知》

濟(jì)南市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市財(cái)政局市發(fā)改委人民銀行濟(jì)南分行營(yíng)業(yè)管理部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)的通知





濟(jì)政辦發(fā)〔2016〕22號(hào)

各縣（市）、區(qū)人民政府，市政府各部門(mén)：

市財(cái)政局、市發(fā)改委、人民銀行濟(jì)南分行營(yíng)業(yè)管理部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

濟(jì)南市人民政府辦公廳

2016年8月9日

關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)

市財(cái)政局 市發(fā)改委 人民銀行濟(jì)南分行營(yíng)業(yè)管理部

為深入推進(jìn)我市投融資體制和財(cái)稅體制改革創(chuàng)新，進(jìn)一步拓寬由社會(huì)資本參與的投融資渠道，鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作，根據(jù)《山東省人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見(jiàn)》（魯政發(fā)〔2015〕12號(hào)）、《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳省發(fā)展改革委人民銀行濟(jì)南分行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（魯政辦發(fā)〔2015〕35號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)結(jié)合我市實(shí)際，提出如下實(shí)施意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）基本思路。

政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱PPP模式）作為在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確權(quán)責(zé)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，并通過(guò)使用者付費(fèi)及必要的政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府通過(guò)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，建立激勵(lì)約束機(jī)制，督促公共產(chǎn)品或服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高。推廣運(yùn)用PPP模式，對(duì)提升政府治理能力、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。

（二）基本原則。

1．平等協(xié)商，重諾履約。在PPP模式下，政府和社會(huì)資本法律地位平等、權(quán)力義務(wù)對(duì)等，必須樹(shù)立和強(qiáng)化契約精神，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約，通過(guò)合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。

2．收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面兼顧效率與公平，統(tǒng)籌考慮收益預(yù)期、財(cái)政承受能力等各方因素，確保經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益統(tǒng)一。政府不承諾承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的兜底責(zé)任，嚴(yán)控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

3．規(guī)范管理，強(qiáng)化監(jiān)督。規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱PPP項(xiàng)目）實(shí)施，堅(jiān)持必要、合理、可持續(xù)的財(cái)政投入原則，防止政府支出責(zé)任過(guò)重加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)。加強(qiáng)政府監(jiān)管，鼓勵(lì)社會(huì)各方參與監(jiān)督，在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，保障社會(huì)資本長(zhǎng)期合理回報(bào)和項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，努力實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

二、適用范圍和操作模式

（一）適用范圍。按照國(guó)家關(guān)于適宜采用PPP項(xiàng)目的相關(guān)意見(jiàn)，優(yōu)先選擇價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、長(zhǎng)期合作關(guān)系清楚、具有長(zhǎng)期穩(wěn)定需求的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目。主要包括：能源、交通運(yùn)輸、市政工程、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、流通、家政等公共服務(wù)領(lǐng)域。其中，能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行。已界定為地方政府存量債務(wù)中適宜以PPP模式運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，要大力推廣，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，減輕政府公共財(cái)政舉債壓力。

（二）操作模式。政府或授權(quán)組織實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)等運(yùn)作方式。積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、股權(quán)基金等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造運(yùn)營(yíng)。

三、加強(qiáng)全過(guò)程管理

（一）項(xiàng)目識(shí)別。由市財(cái)政局、發(fā)改委牽頭，各行業(yè)主管部門(mén)配合，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及各行業(yè)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，從基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目，優(yōu)先支持融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。社會(huì)資本可以項(xiàng)目建議書(shū)的方式向行業(yè)主管部門(mén)推薦潛在PPP項(xiàng)目。市財(cái)政局、發(fā)改委對(duì)潛在項(xiàng)目進(jìn)行篩選，制定項(xiàng)目年度和中期開(kāi)發(fā)計(jì)劃。對(duì)納入開(kāi)發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，由市財(cái)政局會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證工作。通過(guò)上述評(píng)價(jià)和論證的項(xiàng)目，方可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備，并將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排；未通過(guò)的項(xiàng)目，可調(diào)整實(shí)施方案后重新評(píng)價(jià)論證，仍未通過(guò)的，不宜采用PPP模式。

（二）項(xiàng)目準(zhǔn)備。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)前期評(píng)價(jià)論證情況，對(duì)通過(guò)的項(xiàng)目組織編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，依次對(duì)項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購(gòu)方式選擇等進(jìn)行介紹。市財(cái)政局、發(fā)改委會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)對(duì)實(shí)施方案審定后，由行業(yè)主管部門(mén)報(bào)市政府批準(zhǔn)。

（三）項(xiàng)目采購(gòu)。經(jīng)市政府批準(zhǔn)實(shí)施方案的PPP項(xiàng)目，相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法〉的通知》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）等有關(guān)規(guī)定依法選擇采購(gòu)方式，依托政府采購(gòu)信息平臺(tái)，及時(shí)、充分地向社會(huì)公布采購(gòu)信息，依法選擇合作伙伴。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)發(fā)布采購(gòu)信息后，將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交市財(cái)政局備案。項(xiàng)目采購(gòu)?fù)瓿珊螅袠I(yè)主管部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要會(huì)同市財(cái)政局與中選社會(huì)資本方依據(jù)“權(quán)責(zé)對(duì)等、激勵(lì)相容”的原則，科學(xué)規(guī)范設(shè)計(jì)合同，由市政府或市政府授權(quán)機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方簽訂合同，并送市財(cái)政局備案。

（四）項(xiàng)目執(zhí)行。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和市財(cái)政局應(yīng)根據(jù)合同約定督促各方嚴(yán)格履行合同義務(wù)。社會(huì)資本方要按時(shí)、足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司，市政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司，但在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)低于50%，且不謀求實(shí)際控制權(quán)。項(xiàng)目公司要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。各縣（市）區(qū)政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營(yíng)的主管部門(mén)應(yīng)認(rèn)真履行監(jiān)管責(zé)任，不得兜底市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁違規(guī)為項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方提供融資擔(dān)保或變相擔(dān)保。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)樹(shù)立“全生命周期”管理理念，每3-5年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況、財(cái)務(wù)管理狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)，制定應(yīng)對(duì)措施，并報(bào)市財(cái)政局備案。

（五）項(xiàng)目移交。項(xiàng)目期滿，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)政府授權(quán)，按照合同約定的移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真做好項(xiàng)目接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，公共利益不受侵害。按照合同約定，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，逾期未完成或不符合標(biāo)準(zhǔn)的，社會(huì)資本要限期完工或整改，并采取補(bǔ)救措施或賠償損失。行業(yè)主管部門(mén)要會(huì)同市財(cái)政局做好移交資產(chǎn)性能測(cè)試、資產(chǎn)評(píng)估和登記入賬等工作，并按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理。項(xiàng)目移交完成后，市財(cái)政局應(yīng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

四、完善政策配套

（一）健全財(cái)政管理制度。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要統(tǒng)籌評(píng)估和控制項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，切實(shí)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等不同支付機(jī)制，將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等，按照國(guó)家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，納入年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理，并向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告。

（二）做好綜合金融服務(wù)。財(cái)政、發(fā)改、人民銀行及各行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)積極建立向金融機(jī)構(gòu)推介項(xiàng)目的常態(tài)化渠道，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的原則積極為符合條件的PPP項(xiàng)目在授信額度、質(zhì)押融資、銀團(tuán)貸款、保函業(yè)務(wù)等方面提供融資服務(wù)，采取有效方式降低項(xiàng)目融資成本。引導(dǎo)駐濟(jì)各金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)符合PPP模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，積極為PPP項(xiàng)目提供融資支持。

（三）做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和推介示范。建立PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，將進(jìn)入準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目錄入財(cái)政部“政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)”進(jìn)行管理，按月調(diào)度項(xiàng)目進(jìn)度，及時(shí)更新項(xiàng)目信息。大力開(kāi)展項(xiàng)目推介，對(duì)準(zhǔn)備成熟的項(xiàng)目，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)推介，吸引社會(huì)資本投資。積極培育典型，篩選運(yùn)作規(guī)范、進(jìn)展較快的項(xiàng)目作為我市示范項(xiàng)目。

五、強(qiáng)化措施保障

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)財(cái)政、發(fā)改、人民銀行等部門(mén)和單位要積極會(huì)同市政公用、衛(wèi)生計(jì)生、教育、民政、國(guó)土資源、房管、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、體育、城市園林、金融等有關(guān)部門(mén)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和信息交流，切實(shí)落實(shí)PPP模式有關(guān)政策，推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

（二）明確工作職責(zé)。市財(cái)政局、發(fā)改委根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，按照項(xiàng)目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實(shí)做好PPP項(xiàng)目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲(chǔ)備管理，建立PPP項(xiàng)目庫(kù)。市財(cái)政局、發(fā)改委要會(huì)同各行業(yè)主管部門(mén)對(duì)潛在PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選項(xiàng)目，建立項(xiàng)目信息發(fā)布平臺(tái)，統(tǒng)一發(fā)布擬引進(jìn)社會(huì)資本投資的項(xiàng)目，實(shí)施項(xiàng)目信息動(dòng)態(tài)管理。各有關(guān)職能部門(mén)要按照各自職責(zé)，進(jìn)一步優(yōu)化流程，做好各項(xiàng)服務(wù)工作。各行業(yè)主管部門(mén)作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行業(yè)內(nèi)PPP項(xiàng)目的專項(xiàng)規(guī)劃制定、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、評(píng)估篩選、實(shí)施方案編制、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施、特許經(jīng)營(yíng)考評(píng)監(jiān)管及合作期滿接管移交等工作。

（三)廣泛宣傳培訓(xùn)。各級(jí)各部門(mén)要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，做好政策解讀，廣泛宣傳PPP模式的重要意義，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與的積極性。財(cái)政部門(mén)要組織好相關(guān)培訓(xùn)，積極邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外知名專家學(xué)者，做好理論指導(dǎo)，不斷提高相關(guān)部門(mén)人員的政策理論水平和業(yè)務(wù)操作能力。

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