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濟南市人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范政府性債務管理的意見
濟政辦發(fā)〔2014〕13號
各縣（市）、區(qū)人民政府，市政府各部門：
為進一步完善政府性債務管理機制，有效防范和化解政府性債務風險，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)我市關(guān)于深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，全面深化改革的部署要求，現(xiàn)就規(guī)范政府性債務管理提出如下意見。
一、充分認識規(guī)范政府性債務管理的重要性
政府性債務，是指相關(guān)債務主體因公益性項目建設，直接借入、拖欠或依法提供擔保、回購等信用支持形成的，以及在其他特定情況下需由政府償還的各類債務（含國內(nèi)債務和國外債務）。近年來，我市適度利用政府性債務資金，有效緩解了經(jīng)濟社會發(fā)展資金供需矛盾，在支持重大項目建設、提升城市綜合服務功能、改善民生等方面發(fā)揮了積極作用。隨著政府性債務規(guī)模逐年擴大，政府性債務借、用、還等環(huán)節(jié)管理逐步呈現(xiàn)出一些不到位、不規(guī)范問題，如不能及時規(guī)范運作、加強管理，將直接影響財政平穩(wěn)運行和經(jīng)濟社會健康發(fā)展。各級各有關(guān)部門要充分認識加強政府性債務管理的重要性和緊迫性，牢固樹立信用意識和風險防范意識，完善管理機制，強化工作措施，切實做好政府性債務管理工作。
二、明確基本原則
（一）統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責。全市政府性債務管理工作由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導，各縣（市）區(qū)政府（含濟南高新區(qū)管委會，下同）負責本級政府性債務管理。財政部門對政府性債務實行統(tǒng)一歸口管理。
（二）總量控制，分類管理。市政府對全市、市本級和各縣（市）區(qū)政府性債務實行總量限額控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）舉借政府性債務，由縣（市）區(qū)政府統(tǒng)籌安排和管理。根據(jù)償還責任和還款資金來源不同，對政府性債務實施分類管理。
（三）指標預警，動態(tài)監(jiān)管。綜合運用債務余額、債務率、償債率等定量指標，對政府性債務進行風險預警。依托地方政府性債務管理系統(tǒng)，構(gòu)建全市政府性債務管理立體化信息平臺，動態(tài)監(jiān)控政府性債務運行。
三、落實管理責任
（一）落實政府主管責任。市、縣（市）區(qū)政府為本級政府性債務管理責任主體，嚴格按照國家有關(guān)規(guī)定科學決策政府舉債事項，其主要領(lǐng)導為政府性債務管理第一負責人。要建立完善政府性債務管理工作領(lǐng)導機制，統(tǒng)籌做好政府性債務管理工作，落實相關(guān)審核、監(jiān)管、預警等措施。
（二）落實部門監(jiān)管責任。市財政部門負責研究擬定全市及本級政府性債務管理相關(guān)政策、制度等，做好政府性債務日常統(tǒng)計分析、動態(tài)管理和風險評估、預警，提出全市及本級政府性債務年度規(guī)?？刂埔庖姡幹迫心甓日詡鶆帐罩в媱?，檢查指導縣（市）區(qū)政府性債務管理工作等。同時，會同有關(guān)部門制定我市政府性債務管理具體辦法和措施。發(fā)改、監(jiān)察、城鄉(xiāng)建設、審計等部門要各負其責，與財政部門密切配合，共同做好政府性債務監(jiān)管工作。
（三）落實債務主體責任。政府性債務主體包括直接債務主體和間接債務主體。市、縣（市）區(qū)政府有關(guān)部門、經(jīng)費補助事業(yè)單位、投融資平臺公司、社會團體等政府性債務主體屬于直接債務主體；市政公用企業(yè)以及經(jīng)批準使用國外債務的各類企業(yè)等政府性債務主體屬于間接債務主體。政府性債務主體負責加強債務項目管理，落實還債資金來源并及時組織償還，同時，應主動接受人大、政協(xié)監(jiān)督和財政、審計、監(jiān)察等部門監(jiān)管。
四、規(guī)范舉借規(guī)則
（一）債務規(guī)?？偭靠刂啤Ｃ磕昴?，市財政部門根據(jù)全市經(jīng)濟社會發(fā)展需要，結(jié)合全市綜合財力、償債能力和上級財政部門下達的年度政府性債務率及控制總額，提出下一年度全市、市本級和各縣（市）區(qū)政府性債務率及年末債務控制總額，報市政府批準后下達。市各債務主體主管部門和各縣（市）區(qū)在下達限額內(nèi)確定本部門和本級政府年度新增政府性債務規(guī)模，并分解下達到各債務主體。各債務主體要嚴格按計劃使用政府性債務。
政府性債務率和綜合財力的確定，要嚴格按照上級財政部門統(tǒng)一制定的規(guī)則計算。
（二）債務收支計劃管理。制定政府性債務年度收支計劃應當根據(jù)本級政府建設需要和承受能力，充分考慮地方經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和政府可支配財力，并逐步將政府性債務收支計劃納入同級人代會審議范圍。
政府性債務年度收支計劃由市本級各債務主體主管部門和各縣（市）區(qū)編制的債務主體年度政府性債務收支計劃組成，包括舉借、償還和期末債務余額控制計劃等內(nèi)容，由財政部門負責審核、匯總和編制，履行有關(guān)法定程序后，批復下達相關(guān)債務主體主管部門。根據(jù)政府性債務償債資金來源情況，政府性債務年度收支計劃分為財政性債務預算和融資性債務計劃。各債務主體必須嚴格執(zhí)行已批復下達的年度政府性債務收支計劃，不得擅自變更，需要調(diào)整的，應按規(guī)定程序?qū)徟?。未列入政府性債務年度收支計劃和未?jīng)政府批準的政府性債務建設項目，不得進行招投標和開工建設。
（三）嚴禁擅自舉借和違規(guī)擔保行為。除法律法規(guī)和國家另有規(guī)定外，政府性債務主體不得擅自舉借政府性債務；直接債務主體不得向國內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)以外的單位及個人舉借政府性債務，不得為其他單位和企業(yè)融資提供保證，不得出具擔保函、承諾函等直接或變相擔保協(xié)議，不得以機關(guān)、事業(yè)單位國有資產(chǎn)提供抵押或質(zhì)押，不得有其他違法違規(guī)擔保承諾行為。
五、強化使用監(jiān)管
（一）明確債務資金用途。政府性債務資金僅限用于難以吸引社會投資的公益性項目建設，并嚴格按規(guī)定用途使用，不得用于經(jīng)常性支出、非公益性政府項目等競爭性項目建設。
（二）專賬管理債務資金。政府性債務資金實行專賬核算和管理。各用債主體應根據(jù)政府性債務年度收支計劃，合理籌措和安排使用政府性債務資金，提高資金使用效益，降低政府性債務成本。政府性債務資金要嚴格與項目對應，其使用應符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，?？顚Ｓ?，專賬核算，并接受財政、審計部門監(jiān)督。
（三）規(guī)范債務項目決算審核和績效評價。政府性債務主體應向財政部門報送年度財務決算，政府性債務資金使用情況應在財務決算說明書中單獨列示；要及時辦理政府性債務項目竣工決算，并在決算批復后20日內(nèi)向財政部門提交項目決算和政府性債務資金使用情況報告。財政部門要建立政府性債務項目績效評價制度，對政府性債務資金使用情況和實施效果進行績效評價。
（四）建立動態(tài)監(jiān)管和定期報告制度。財政部門要建立統(tǒng)一的政府性債務管理系統(tǒng)，對政府性債務實行實時監(jiān)控與動態(tài)管理。認真做好政府性債務統(tǒng)計分析工作，對政府性債務規(guī)模、結(jié)構(gòu)、變化趨勢和風險程度等進行綜合評價，采取財政監(jiān)督、績效評價等方式對政府性債務資金使用加強監(jiān)督檢查，定期向本級政府和上級財政部門報送季度及年度債務統(tǒng)計報表、債務分析評價報告等。
各債務主體要高度重視政府性債務統(tǒng)計工作，切實做好賬務登記和會計核算，及時填報債務數(shù)據(jù)并確保準確。錄入政府性債務管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)不得隨意刪減變更。凡不如實申報政府性債務數(shù)據(jù)的，要按照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責任人的責任。
六、完善償還機制
（一）明確償債責任主體。按照誰舉借、誰使用、誰償還的原則，確定政府性債務主體責任。政府性債務主體法定代表人和分管財務工作的負責人為償債責任人，同級政府分管領(lǐng)導為償債責任監(jiān)督人。
（二）妥善處理存量債務。對未按期償還的政府性債務，有關(guān)主管部門要督促債務主體制定還款方案，落實資金，明確期限，盡快化解存量債務風險。債務主體有能力償還政府性債務卻未在限期內(nèi)償還的，財政部門可暫停其舉借政府性債務資格或停止撥付相關(guān)資金。原債務主體已不存在的，應區(qū)分不同性質(zhì)，由其主管部門按照相關(guān)法律法規(guī)要求，落實并妥善處置債權(quán)債務。
（三）落實償債資金來源。凡經(jīng)同級人代會批準需用財政資金償還的政府性債務，由本級財政部門分年度列入相關(guān)預算，并將該債務預算單獨列示。凡需由非財政性資金償還的政府性債務，各債務主體要嚴格按照財政部門下達的年度收支計劃，統(tǒng)籌安排落實償債資金來源，明確償債時限，切實承擔還本付息責任。
七、建立風險管控體系
（一）建立償債準備金制度。市和縣（市）區(qū)政府根據(jù)年末政府性債務余額情況和未來3年應償還的政府性債務規(guī)模、期限、結(jié)構(gòu)等情況，建立政府性債務償債準備金。償債準備金籌措納入當年公共財政預算和政府性基金預算，實行專賬管理，主要用于歸還按規(guī)定由財政負有償還責任的政府性債務、未能及時清償?shù)呐R時墊付及清償。使用償債準備金必須符合相關(guān)財政法規(guī)規(guī)定，并接受審計部門監(jiān)督。
（二）建立債務預警機制。市財政部門應綜合運用債務余額、債務率、逾期債務率、償債率等指標建立政府性債務預警機制，定期評價市本級及各縣（市）區(qū)政府性債務風險狀況。預警分為黃色、橙色和紅色3個級別。對實施黃色預警的縣（市）區(qū)，市財政部門將予以通報，相關(guān)債務監(jiān)督責任人應督促債務責任人采取措施化解債務，及時將債務風險降到警戒線以下；對實施橙色預警的縣（市）區(qū)，市財政部門不再安排新增政府性債務，由相關(guān)部門對有關(guān)責任人進行誡勉談話；對實施紅色預警的縣（市）區(qū)，市財政部門暫停其政府性債務資金使用。
八、規(guī)范用債單位管理
（一）建立債務單位申報名錄管理制度。市本級各債務主體主管部門及各縣（市）區(qū)政府應及時將使用政府性債務的單位報送市財政部門備案，實行動態(tài)管理。未納入用債單位名錄管理的單位，不得自行舉借政府性債務，財政部門不予下達政府性債務計劃。
（二）分類管理政府投融資平臺項目。對政府投融資平臺或承擔公益性項目建設的企業(yè)，本級政府可根據(jù)項目投資規(guī)模和效益情況，安排撥付一定比例的資本金、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或還本付息資金。
政府投融資平臺承建非公益性項目須報主管部門和同級財政部門備案，重大非公益性項目建設報本級政府審批。政府投融資平臺承建非公益性項目，原則上應由其項目公司單獨運作，不得挪用政府性債務資金；承建非公益性項目建設確需銀行貸款的，由金融機構(gòu)按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估決策；確需發(fā)行企業(yè)債等信用支持的，由相關(guān)部門按規(guī)定審批。對投融資平臺非公益性項目建設債務，政府僅以出資額為限承擔有限責任。
（三）完善政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)。政府投融資平臺或承擔公益性項目建設的企業(yè)，必須嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，做實資本金，規(guī)范土地登記與管理，不得將學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入。政府授權(quán)履行出資人職責的主管部門，要督促投融資平臺依法完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全董事和監(jiān)事派出制度，加強對政府性債務借、用、還等環(huán)節(jié)及國有資產(chǎn)、高管薪酬、資金財務等方面監(jiān)管，建立完善項目投資、資產(chǎn)處置等審批制度，切實提高政府投融資平臺運行效率，確保國有資產(chǎn)保值增值。
九、加強組織領(lǐng)導
各級要高度重視政府性債務管理工作，建立領(lǐng)導機制，完善政策措施，保障工作落實。有關(guān)部門要各負其責，密切配合，共同做好政府性債務管理和監(jiān)督檢查工作，有效防范和化解財政金融風險。組織部門負責建立對相關(guān)償債責任人和監(jiān)督責任人的誡勉談話機制；財政部門負責政府性債務日常管理，做好政府性債務預算和收支計劃管理、統(tǒng)計分析、績效評價和風險監(jiān)控等工作；發(fā)改部門負責政府性債務項目審批立項，參與政府性債務運行監(jiān)管和風險控制，對未落實償債來源的項目不予立項；審計部門負責對政府性債務資金借、用、還實施全過程審計監(jiān)督；有關(guān)主管部門負責本部門政府性債務項目審核、建設及財務監(jiān)管。要健全政府性債務管理責任追究制度，將政府性債務率等綜合指標納入全市科學發(fā)展綜合考核體系，并將政府性債務管理工作納入領(lǐng)導干部任期內(nèi)經(jīng)濟責任審計范圍。對違規(guī)舉債或提供擔保、虛報項目、騙取政府性債務資金、未按規(guī)定用途使用政府性債務資金、不依法履行償債義務、造成財政性資金損失等違法違紀行為，要依法依規(guī)追究相關(guān)單位及責任人的經(jīng)濟、法律責任。
濟南市人民政府辦公廳
2014年7月30日
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