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銀川市人民政府辦公廳關(guān)于推進PPP建設(shè)模式加快地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見
銀政辦發(fā)〔2016〕26號
銀川市人民政府辦公廳關(guān)于推進PPP建設(shè)模式
加快地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見
各縣（市）區(qū)人民政府,市政府各部門、直屬機構(gòu)：
為深入貫徹落實國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號）及自治區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于積極推進全區(qū)城市地下綜合管廊建設(shè)的通知》（寧城辦發(fā)〔2015〕36號）要求，鼓勵創(chuàng)新投融資模式，推進投融資模式，由企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊。根據(jù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕76號)、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號)和國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)精神，結(jié)合我市實際，就以政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，以下簡稱PPP)模式加快城市地下綜合管廊建設(shè)工作，提出以下指導(dǎo)意見：
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。
全面貫徹落實黨的十八大及十八屆四中、五中全會精神，按照《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號）有關(guān)部署，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化城市建設(shè)的要求，把地下綜合管廊建設(shè)作為履行政府職能、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要內(nèi)容，總結(jié)國內(nèi)外先進經(jīng)驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營、提供服務(wù)、股權(quán)合作等方式進入具備引入社會資本條件的公共服務(wù)領(lǐng)域，推進政府和社會資本合作，全面開展地下綜合管廊PPP項目建設(shè)。
（二）工作目標(biāo)。
到2020年，以PPP融資模式建成一批具有國內(nèi)先進水平的地下綜合管廊并投入運營，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，政府利用社會資本投資建設(shè)城市公共設(shè)施的模式明顯成熟和完善。
（三）基本原則。
1.利益共享。堅持公共利益最大化，確保PPP地下綜合管廊項目的經(jīng)濟效益和社會效益同步提升，形成有效的激勵約束機制，實現(xiàn)項目合理盈利。建立合理的投資回報機制，穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期。政府既要充分調(diào)動社會資本參與的積極性，保障公共利益，又要防止不合理讓利或利益輸送，確保實現(xiàn)激勵相容。
2.風(fēng)險共擔(dān)。政府和社會資本應(yīng)平等參與，政府與社會資本承擔(dān)相應(yīng)的項目建設(shè)和運營風(fēng)險，雙方在共同協(xié)商基礎(chǔ)上事先建立“風(fēng)險共擔(dān)，全程合作”的共同體體系，建立政府和企業(yè)間的利益補償機制。
3.強化監(jiān)管。通過公開招投標(biāo)等方式，公平擇優(yōu)確定投資人，建立有效的政府和社會共同監(jiān)督機制，防止出現(xiàn)建設(shè)運營監(jiān)管中的違規(guī)現(xiàn)象，確保程序合法、陽光公開。
4.規(guī)范運作。政府與社會資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上簽訂合作合同，明確提供地下綜合管廊公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及付費等內(nèi)容，明晰PPP項目參與方各自的權(quán)利和責(zé)任。雙方一旦簽署合同，必須嚴(yán)格執(zhí)行約定，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
二、項目范圍
新區(qū)新建道路以及老城區(qū)待改造道路具備綜合管廊建設(shè)條件及建設(shè)必要性的項目，推廣運用PPP模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運營管理。支持已建成的項目植入PPP模式，通過租賃、重組、轉(zhuǎn)讓、改建等方式對原項目進行升級改造或合作運營。
三、實施目標(biāo)
（一）2016年，選擇若干綜合管廊工程作為政府資本與社會資本合作的試點。
（二）2017年，總結(jié)試點經(jīng)驗，合理擴大PPP合作模式范圍，初步推動投資、建設(shè)、運營的市場化運作，完善政府在法律、政策層面的PPP配套機制。
（三）2018年，建立較完善的政府資本與社會資本的合作體制，因地制宜針對每一項目制定合作方案，有效提升綜合管廊建設(shè)效率和質(zhì)量。
四、推進方式
（一）制定綜合管廊相關(guān)運營管理文件，明確管廊入廊辦法和收費標(biāo)準(zhǔn)。
（二）評估項目收益占項目成本，運營費用的比重，視本地區(qū)政府性資產(chǎn)的投資能力，科學(xué)合理選擇社會資本的參與方式和投資比例。PPP項目運作方式包括委托運營、管理合同、建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。
（三）各區(qū)縣(市)政府、各部門可根據(jù)本地區(qū)實際情況及綜合管廊項目的特點，結(jié)合地塊開發(fā)，城市地下空間建設(shè)，積極探索、大膽創(chuàng)新，通過為項目配置土地、物業(yè)、廣告等方式，穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期，增強吸引社會資本能力。
（四）落實建設(shè)資金。將地下綜合管廊建設(shè)要求納入地下綜合管廊建設(shè)區(qū)域及相關(guān)地塊的土地出讓合同。充分利用國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的融資貸款優(yōu)惠政策以及城市綜合管廊專項債券等政策，建設(shè)地下綜合管廊。
五、項目準(zhǔn)備
（一）初步方案編制。
對擬采用PPP模式的綜合管廊項目進行初步方案編制，組織相關(guān)評估論證，將上述成果提交至市財政部門進行物有所值及財政能力評估。
（二）物有所值和財政能力評估。
市財政部門會同行業(yè)主管部門對初步方案進行物有所值及財政能力評估，并綜合考慮項目全生命周期內(nèi)的財務(wù)支出，政府債務(wù)等，對政府付費及財政補貼的內(nèi)容開展承受能力論證。
（三）確認(rèn)實施方案。
完成物有所值和財政能力評估后，項目實施機構(gòu)需完成最終實施方案，實施方案應(yīng)包括但不限于如下內(nèi)容：項目名稱、基本情況；項目實施機構(gòu)；項目服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、要求及實施進度等基本經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)；項目投資總額、政府性資產(chǎn)投入額度、項目公司股權(quán)、投融資結(jié)構(gòu)、回報機制及政府承諾和保障；項目物有所值和財政可承受能力驗證說明；社會資本應(yīng)具備的條件及采購方式；項目風(fēng)險分配基本框架；項目運作方式、期限及退出機制；項目差異化定價、補貼、考評方案；項目合同體系；經(jīng)營期滿后的資產(chǎn)處置原則、應(yīng)急事件的處置原則及臨時接管應(yīng)急預(yù)案；項目監(jiān)管架構(gòu)、相關(guān)績效指標(biāo)、評價機制；其他應(yīng)明確的事項。
（四）項目批準(zhǔn)。
項目實施機構(gòu)將最終實施方案提交市財政部門審核后報市政府批準(zhǔn)，依據(jù)實施方案內(nèi)容選擇合適的社會資本進行建設(shè)運營。
六、項目采購
項目采購應(yīng)嚴(yán)格依照《中華人民共和國政府采購法》、《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》(財庫〔2014〕215號)及相關(guān)規(guī)章制度。綜合比選應(yīng)標(biāo)社會資本的財務(wù)能力、專業(yè)經(jīng)驗、項目相應(yīng)等因素，選擇最優(yōu)的社會資本作為合作方，由項目實施機構(gòu)與社會資本簽訂合同，條款與實施方案一致，保證管廊建設(shè)運營的高效穩(wěn)定。
七、組織項目實施
（一）項目參與各方向行業(yè)主管部門提出申請并提供相應(yīng)文件，成立PPP項目公司。
（二）行業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，按照國家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)向工商行政管理機關(guān)履行登記手續(xù)。PPP項目公司為有限責(zé)任公司，項目參與各方的責(zé)任以各自認(rèn)繳的出資額為限。
（三）PPP項目公司應(yīng)按照《中華人民共和國公司法》等法律、法規(guī)，依法經(jīng)營管理，實現(xiàn)綜合管廊項目順利建設(shè)、正常運營。
八、保障措施
（一）協(xié)議監(jiān)管。
行業(yè)主管部門必須履行合同義務(wù)和監(jiān)管責(zé)任，政府補貼承諾和風(fēng)險承擔(dān)承諾不得超越項目實施方案所確定范圍。
（二）部門監(jiān)管。
審計、財政、監(jiān)察、工商、行業(yè)主管及其他相關(guān)部門，應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)，按照工作職責(zé)，對綜合管廊項目和項目公司(或社會資本)進行監(jiān)督檢查。
（三）績效評價。
行業(yè)主管部門應(yīng)建立第三方評審機制，建立以社會公眾滿意度為基礎(chǔ)的評審方法，對綜合管廊PPP項目建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)周期、運營安全、以及資金使用效率等進行綜合評價，并作為價格、收費標(biāo)準(zhǔn)、政府補貼等調(diào)整的依據(jù)。
銀川市人民政府辦公廳
2016年3月22日
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