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中共銀川市委辦公廳銀川市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈銀川市推廣應(yīng)用PPP模式實(shí)施方案〉的通知
銀黨辦〔2015〕44號(hào)
為深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神、新《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》等重要文件精神，結(jié)合我市實(shí)際，按照立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、積極穩(wěn)妥的要求，制定本實(shí)施方案。
一、指導(dǎo)思想和基本原則
政府和社會(huì)資本合作模式，就是在平等合作的基礎(chǔ)上，政府利用市場(chǎng)機(jī)制，提高政府預(yù)算利用效率、增加、改進(jìn)和優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。具體地講就是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步完善財(cái)政投入及管理方式，積極推廣應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP），拓寬融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與銀川市城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變和提升政府公共服務(wù)水平。
（二）基本原則
1、轉(zhuǎn)變政府職能，合理界定政府的職責(zé)定位。樹(shù)立平等意識(shí)及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。
2、因地制宜，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制。通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期。加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè)，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。
3、合理設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。
4、誠(chéng)信守約，保證合作雙方的合法權(quán)益。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同。樹(shù)立法律意識(shí)、契約意識(shí)和信用意識(shí)，項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無(wú)故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
5、完善機(jī)制，營(yíng)造公開(kāi)透明的政策環(huán)境。從項(xiàng)目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，完善制度設(shè)計(jì)，營(yíng)造良好政策環(huán)境，確保項(xiàng)目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進(jìn)。
6、公平交易，創(chuàng)造公開(kāi)透明的市場(chǎng)環(huán)境。除因國(guó)家安全、保密等有關(guān)規(guī)定外，資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓、出售等均進(jìn)入相應(yīng)交易場(chǎng)所進(jìn)行，未經(jīng)批準(zhǔn)不得直接發(fā)包、轉(zhuǎn)讓、出售，確保交易規(guī)范、程序合法。
二、適用范圍
PPP合作模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。主要是:燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目，以及新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目。具體劃分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
（一）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等模式推進(jìn)。要依法放開(kāi)相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。
（二）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。
（三）非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購(gòu)買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。
三、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)
市政府成立推廣應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作模式領(lǐng)導(dǎo)小組。
組長(zhǎng)：白尚成市政府代市長(zhǎng)
副組長(zhǎng)：馬凱市政府常務(wù)副市長(zhǎng)
郭柏春市政府副市長(zhǎng)
成員：馬雪飛市監(jiān)察局局長(zhǎng)
張曉明市發(fā)改委主任
孫武平市教育局局長(zhǎng)
雍輝市財(cái)政局局長(zhǎng)
馬雪霞市國(guó)土局局長(zhǎng)
陳學(xué)忠市環(huán)保局局長(zhǎng)
夏斌市住建局局長(zhǎng)
陳志文市交通局局長(zhǎng)
楊凱臻市水務(wù)局局長(zhǎng)
田永華市衛(wèi)計(jì)委主任
袁科市林業(yè)局局長(zhǎng)
劉鵬市城管局局長(zhǎng)
徐慶市規(guī)劃局局長(zhǎng)
馬旭市土儲(chǔ)局局長(zhǎng)
領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室或PPP推廣應(yīng)用管理中心（擬建議設(shè)在財(cái)政局）。具體負(fù)責(zé)政府和社會(huì)資本合作模式的推廣應(yīng)用組織協(xié)調(diào)工作。辦公室主任由雍輝兼任，工作人員由各相關(guān)部門抽調(diào)。
四、重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域
近年，我市在智慧城市、大數(shù)據(jù)中心、賀蘭山路大橋、濱河黃河大橋、污水處理等項(xiàng)目建設(shè)上進(jìn)行了PPP模式實(shí)踐，今年在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作。
（一）智慧城市建設(shè)
由政府和社會(huì)資本共同出資，成立智慧城市產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)公司，以政府購(gòu)買信息服務(wù)方式，分期向運(yùn)營(yíng)公司支付費(fèi)用，折現(xiàn)成運(yùn)營(yíng)公司估值，置入上市公司，以股票形式一次性回收投資與購(gòu)買支出。從而解決智慧城市投資難、運(yùn)營(yíng)難的問(wèn)題，打造智慧城市新的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式。
（二）交通領(lǐng)域
1、公交車輛更新。由政府或授權(quán)銀川公交公司通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式引入投資人融資租賃公司，負(fù)責(zé)對(duì)公交車購(gòu)置資金籌措、承擔(dān)負(fù)債、在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式支付服務(wù)費(fèi)用進(jìn)行推進(jìn)。
2、BRT二號(hào)線。由政府或授權(quán)銀川公交公司通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式引入投資人，負(fù)責(zé)對(duì)道路、智能交通設(shè)施、BRT公交車等建設(shè)資金籌措、承擔(dān)負(fù)債、在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式支付服務(wù)費(fèi)用。
（三）市政公用設(shè)施領(lǐng)域
1、市政道路（包括給排水、地下綜合管廊等）建設(shè)。由政府通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。
2、污水處理設(shè)施提升改造項(xiàng)目。由辦公室組成談判組與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司談判，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整方式進(jìn)行改造。
3、七污、九污項(xiàng)目建設(shè)。由政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓，引進(jìn)社會(huì)資本模式推進(jìn)。
4、垃圾處理設(shè)施（包括設(shè)備購(gòu)置）建設(shè)。由政府通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或采用委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。
5、園林綠化（包括設(shè)備購(gòu)置）建設(shè)。由政府購(gòu)買服務(wù)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)引入投資人參與或受托管理，政府按約支付服務(wù)費(fèi)。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)安全、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量。
（四）土地整理開(kāi)發(fā)領(lǐng)域
政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)或要約引入投資人，投資人按約出資并進(jìn)行土地整治，驗(yàn)收后交由國(guó)土部門按程序招拍掛出讓。政府按約支付投資人土地整治成本及收益?？刹扇」煞莨净蚴┕た偝邪绞竭\(yùn)作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計(jì)入土地出讓招拍掛底價(jià)。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益，行業(yè)主管部門制定整治標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，財(cái)政、審計(jì)部門負(fù)責(zé)核定整治成本。
（五）社會(huì)事業(yè)設(shè)施領(lǐng)域
包括非義務(wù)教育、非基本醫(yī)療衛(wèi)生、健康、養(yǎng)老、體育、文化產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目。
1、新建項(xiàng)目。以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)引入投資人組建項(xiàng)目公司，公司按規(guī)劃和功能標(biāo)準(zhǔn)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、接受監(jiān)督、享受收益。
2、已建成項(xiàng)目?？稍诓桓淖?cè)蟹?wù)功能的前提下，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)引入投資人參與或受托管理，實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。對(duì)承擔(dān)了公共服務(wù)功能的事項(xiàng)，政府給予同等財(cái)政補(bǔ)貼。
對(duì)保障房、棚戶區(qū)改造和西夏區(qū)幸福小鎮(zhèn)建設(shè)，可采取競(jìng)價(jià)方式購(gòu)買社會(huì)資本建設(shè)的存量房方式解決。
行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)安全、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量。
五、操作流程
依據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）、財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）文件精神，按照項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等5大類17環(huán)節(jié)對(duì)推廣應(yīng)用PPP項(xiàng)目制定具體方案進(jìn)行實(shí)施。
六、規(guī)范審批和加強(qiáng)監(jiān)管
（一）規(guī)范投融資方案和合約文本編制。
PPP投融資方案應(yīng)包括投資人資質(zhì)和條件、技術(shù)服務(wù)要求及標(biāo)準(zhǔn)、期限和范圍、招標(biāo)或要約條件、投資人收益率和價(jià)格測(cè)算、回報(bào)資金來(lái)源和支付方式、監(jiān)管方式和條件、政府配套設(shè)施和服務(wù)承諾、法律關(guān)系和地位等重要內(nèi)容。制定PPP合作標(biāo)準(zhǔn)文本，在完成招標(biāo)確定投資人后，投融資方案重點(diǎn)內(nèi)容均應(yīng)進(jìn)入合約文本。投融資方案和合約制定過(guò)程中，應(yīng)引入第三方中介機(jī)構(gòu)、法律顧問(wèn)開(kāi)展評(píng)估、參與討論，為投資決策提供參考。
（二）規(guī)范項(xiàng)目審查審批。
對(duì)交通、市政設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等較為成熟項(xiàng)目，推廣應(yīng)用PPP合作模式，按原渠道審查審批。對(duì)涉及土地整治、濱河黃河大橋、BRT二號(hào)線等重大項(xiàng)目，推廣應(yīng)用PPP模式，由項(xiàng)目發(fā)起人（政府指定部門或領(lǐng)導(dǎo)小組項(xiàng)目工作組）提出細(xì)化方案，按照一事一議的原則，市政府行業(yè)主管部門初審、市發(fā)改委會(huì)同監(jiān)察、財(cái)政、規(guī)劃等相關(guān)部門審核，報(bào)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組研究后執(zhí)行。
（三）規(guī)范招投標(biāo)管理。
項(xiàng)目PPP合作方案、投資人引入及資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓、出讓售等，須通過(guò)公共資源交易中心公開(kāi)、公平、公正競(jìng)價(jià)交易。對(duì)采取競(jìng)爭(zhēng)性談判或要約方式的，應(yīng)測(cè)算對(duì)價(jià)資源配置、“影子”價(jià)格、財(cái)政補(bǔ)貼等主要條件，并進(jìn)入公共資源交易中心公開(kāi)交易價(jià)格。交易流程、交易規(guī)則、監(jiān)管辦法由領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一制定，行政監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)督。同時(shí)優(yōu)化程序、簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，以投資概算批復(fù)或項(xiàng)目PPP合作方案批復(fù)作為招投標(biāo)限價(jià)，不重復(fù)審查。凡中標(biāo)的投標(biāo)人能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的合格產(chǎn)品，可不再單獨(dú)進(jìn)行投標(biāo)。
（四）加強(qiáng)全程跟蹤監(jiān)督。
加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和安全的監(jiān)督，保障公共安全，確保公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)和運(yùn)營(yíng)成本控制，委托第三方開(kāi)展建設(shè)全過(guò)程造價(jià)跟蹤審計(jì)、運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程跟蹤審計(jì)。加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)，健全完善正常、規(guī)范的退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，對(duì)投資人未能如約、按量、按質(zhì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的，投資人必須按合同規(guī)定及時(shí)退出并依法賠償。嚴(yán)格責(zé)任追究，對(duì)違法違規(guī)操作PPP模式的，監(jiān)察、審計(jì)等部門責(zé)令限期改正，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人依法依紀(jì)處理。
（五）做好推廣應(yīng)用總結(jié)工作
開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。因此，在2015年推廣應(yīng)用PPP合作模式，引入社會(huì)資本參與我市重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)，是貫徹落實(shí)“金融強(qiáng)市”的重要舉措，各部門要統(tǒng)一思想、高度重視、在制度框架內(nèi)積極探索、穩(wěn)妥有序地開(kāi)展試點(diǎn)，加快推進(jìn)，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面推行。
附件：1、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程圖
2、銀川市2015年擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目名錄
3、銀川市2015年P(guān)PP備選項(xiàng)目名錄
附件1.doc
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