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《南京市人民政府辦公廳關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作實施意見（試行）》
寧政辦發(fā)〔2019〕30號
各區(qū)人民政府，市府各委辦局，市各直屬單位：
為加快形成“以畝產(chǎn)論英雄”的用地導向，提升我市省會城市功能和中心城市首位度，切實提高土地資源配置效率和產(chǎn)出效益，根據(jù)國家、省相關政策要求，經(jīng)市委、市政府同意，現(xiàn)就深入推進全市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作提出如下實施意見。
一、范圍模式
（一）再開發(fā)范圍。城鎮(zhèn)低效用地是指土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，布局散亂、利用粗放、用途不合理的城鎮(zhèn)存量建設用地。
國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地，“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地，土地利用強度、土地產(chǎn)出率等指標較低的產(chǎn)業(yè)用地，廢棄露采礦山用地，及其他利用效率較低的土地，可納入再開發(fā)范圍。
（二）再開發(fā)規(guī)劃要求。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)堅持規(guī)劃先行，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，在滿足基礎設施、公共設施等配套設施用地的前提下，對改造開發(fā)的規(guī)模、時序等進行統(tǒng)籌安排，確保再開發(fā)工作穩(wěn)步有序開展。
（三）再開發(fā)模式。圍繞我市創(chuàng)新名城和美麗古都建設、主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善民生的實際需求，通過老城嬗變、產(chǎn)業(yè)轉型、城市創(chuàng)新、連片開發(fā)等形式多樣的開發(fā)模式，采取收購儲備、實施流轉、協(xié)議置換、“退二進三”、增容技改等再開發(fā)方式，調動各類開發(fā)主體積極性，實現(xiàn)利益共享、多方共贏。
1．“老城嬗變”模式。以低效樓宇更新、棚戶區(qū)改造為重點，通過土地用途優(yōu)化和利用率提升，結合歷史文化遺產(chǎn)、特色風貌保護，進一步提升城市品質。
2．“產(chǎn)業(yè)轉型”模式。以重點工業(yè)片區(qū)布局調整、中小工業(yè)集中區(qū)轉型升級為重點，采取協(xié)議置換等方式，鼓勵企業(yè)轉型，推動產(chǎn)業(yè)升級、效益提升。
3．“城市創(chuàng)新”模式。以盤活城市存量用地為重點，以發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為目標，立足我市科技人才資源優(yōu)勢，提升主城區(qū)園區(qū)現(xiàn)有載體創(chuàng)新服務功能，激發(fā)老校區(qū)、科研院所等存量用地活力，構建校地融合、產(chǎn)城一體、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度高的“硅巷”。
4．“連片開發(fā)”模式。以產(chǎn)城融合為重點，通過集中成片開發(fā)，引導土地多用途復合利用，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市功能融合、空間整合，以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)。
二、工作程序
（一）做好更新調查。市規(guī)劃和自然資源局牽頭負責全市產(chǎn)業(yè)用地年度更新調查工作，通過查清土地權屬關系，調查產(chǎn)業(yè)類型、稅收產(chǎn)出、資源消耗等情況，全面掌握產(chǎn)業(yè)用地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力，更新完善產(chǎn)業(yè)用地利用現(xiàn)狀成果數(shù)據(jù)庫。
（二）確定低效用地標準。低效產(chǎn)業(yè)用地標準由市規(guī)劃和自然資源局牽頭會同發(fā)改、工信等相關部門根據(jù)各區(qū)實際情況制定，其他類型的低效用地，由江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府結合轄區(qū)實際，合理進行認定。江北新區(qū)、各區(qū)根據(jù)標準確定再開發(fā)范圍，并按要求建立城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫。
（三）編制專項規(guī)劃。江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府以城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫為基礎，按照《江蘇省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃和年度實施計劃編制指南》，編制轄區(qū)再開發(fā)專項規(guī)劃，規(guī)劃成果由省自然資源廳組織省級評審并出具評審意見后，經(jīng)市、區(qū)政府批準后實施。
（四）制定年度實施計劃。江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府根據(jù)批準的專項規(guī)劃，于每年第四季度編制次年的年度實施計劃，由市規(guī)劃和自然資源局牽頭初審匯總后報市政府批準執(zhí)行。
（五）建立動態(tài)更新機制。年度更新調查新發(fā)現(xiàn)的城鎮(zhèn)低效用地，可補充納入專項規(guī)劃，由江北新區(qū)、各區(qū)自行調整。
三、用地政策
（一）鼓勵原國有土地使用權人改造開發(fā)。在符合規(guī)劃的前提下，原國有土地使用權人可通過自主、聯(lián)營、入股、轉讓等多種方式進行改造開發(fā)。除再開發(fā)為商品住宅項目及按法律法規(guī)要求必須由政府收儲的項目外，可以采取協(xié)議出讓方式供地，其中興辦國家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的，可享受繼續(xù)按原用途使用5年的過渡期政策。
具體改造開發(fā)方式包括：可以設立全資子公司作為新的用地主體進行改造開發(fā)；單宗低效用地內或低效樓宇，涉及兩個以上用地主體（不含個人住宅）、且均具有開發(fā)意愿的，可以由多個主體聯(lián)合或共同設立項目公司作為新的用地主體進行開發(fā)改造；可以由相鄰多宗地塊的原國有土地使用權人聯(lián)合或共同設立項目公司作為新的用地主體進行開發(fā)改造。
1．原國有土地使用權人自主再開發(fā)，不涉及用地邊界調整的項目或用地范圍縮小的項目，不再擬定項目實施方案，發(fā)改、規(guī)劃資源、工信等各部門依據(jù)用地主體的申請及批復的年度實施計劃辦理相關手續(xù)。
2．通過成立全資子公司、聯(lián)合體、項目公司作為新的用地主體進行再開發(fā)，或根據(jù)規(guī)劃要求調整用地邊界的項目，需編制項目實施方案報江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府批準，發(fā)改、規(guī)劃資源、工信等各部門依據(jù)新用地主體的申請及批準的項目實施方案辦理相關手續(xù)。
成立聯(lián)合體的，須在項目實施方案中明確約定每個成員產(chǎn)權分割份額，地塊開發(fā)完成后，在符合規(guī)劃、人防、消防等要求的前提下，進行不動產(chǎn)測繪并登記到各個成員名下，公共部分登記為共同共有。
3．列入市政府批準的再開發(fā)年度實施計劃，利用現(xiàn)有房屋和土地，興辦文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、健康養(yǎng)老、工業(yè)旅游、眾創(chuàng)空間、生產(chǎn)性服務業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新業(yè)態(tài)的再開發(fā)項目，經(jīng)區(qū)政府或區(qū)級相關主管部門認定后出具項目符合條件的證明或認定材料，至規(guī)劃資源部門備案后可繼續(xù)按原用途和土地權利類型使用土地，自登記備案之日起的5年過渡期內可免收土地年租金，5年期滿以及過渡期內經(jīng)出讓人同意不動產(chǎn)整體轉讓的，按照新用途、新權利、市場價，以協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)。
高校、科研院所在滿足辦學生均用地指標及科研設施研發(fā)條件等國家標準、規(guī)范的前提下，經(jīng)相關部門批準，利用現(xiàn)有存量劃撥建設用地建設產(chǎn)學研結合中試基地、共性技術研發(fā)平臺、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，在老城區(qū)打造“硅巷”的，可繼續(xù)保持土地原用途和權利類型不變，由原國有土地使用權人自持，不得銷售、轉讓。
（二）加大政府主導再開發(fā)實施力度。再開發(fā)后土地用途為商品住宅的，或原土地使用權人有開發(fā)意愿但沒有開發(fā)能力的項目，可由市、區(qū)政府依法收回或收購土地使用權進行招拍掛，不再擬定實施方案報批，直接按相關規(guī)定和程序辦理。
舊城改造地塊和涉及歷史建筑、工業(yè)遺存保護的項目，可以采取帶保護方案公開招拍掛、定向掛牌、組合出讓等差別化土地供應方式。
（三）引導市場主體參與再開發(fā)。允許市場主體收購相鄰多宗地塊，申請集中連片改造開發(fā)。市場主體應依據(jù)規(guī)劃要求編制項目實施方案，報經(jīng)江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府批準后實施。
（四）妥善處理歷史遺留建設用地問題。在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃范圍內，符合土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)第二次全國土地調查確定為建設用地但沒有合法用地手續(xù)的歷史遺留建設用地（集體土地小產(chǎn)權房用地除外），按照依法依規(guī)、尊重歷史的原則進行分類處理。
1．用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前且符合城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關規(guī)劃的，由市、區(qū)規(guī)劃資源部門出具符合土地利用總體規(guī)劃的審核意見書，依照原國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》進行確權后，直接辦理土地確權登記發(fā)證手續(xù)。
2．用地行為發(fā)生在1987年1月1日至2009年12月31日之間、沒有合法手續(xù)的，如符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關規(guī)劃，現(xiàn)狀為國有建設用地，經(jīng)規(guī)劃資源部門認定地上建筑物具備保留價值，且已按照相關法律法規(guī)及政策落實處理（處罰）的項目，在已滿足用地高效利用標準及現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)范要求的前提下，可由用地主體編制項目實施方案報江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府同意后，報市政府批準，按土地利用現(xiàn)狀以協(xié)議出讓方式辦理相關手續(xù)。
四、激勵措施
（一）調整收益分配政策。鼓勵各區(qū)加快推進再開發(fā)工作，對于市本級范圍內采取協(xié)議出讓方式實施再開發(fā)的項目，在2019年12月31日前簽訂出讓合同（或補充協(xié)議）的，按繳納出讓金總額的60%分配給項目所在區(qū)政府；在2020年12月31日前簽訂出讓合同（或補充協(xié)議）的，按繳納出讓金總額的50%分配給項目所在區(qū)政府；在2020年12月31日以后簽訂出讓合同（或補充協(xié)議）的，按繳納出讓金總額的30%分配給項目所在區(qū)政府。分配給區(qū)政府的出讓收入統(tǒng)籌用于建設完善區(qū)內公共配套設施功能。對于按規(guī)定需公開出讓土地，繳納的土地出讓金仍按現(xiàn)行市政府明確的有關政策分配管理。
（二）鼓勵集中成片開發(fā)。低效地塊周邊的邊角地、夾心地、插花地等難以獨立開發(fā)的零星土地，應進行統(tǒng)一規(guī)劃、整體改造開發(fā)，涉及新增用地計劃指標的，給予專項保障。
（三）合理評估土地出讓價格。因涉及改變土地用途、提高容積率等，辦理協(xié)議出讓手續(xù)需補交出讓金的再開發(fā)項目，除另有規(guī)定外，按現(xiàn)用地條件凈地價格與原用地條件凈地價格（或劃撥土地使用權價格）的差額補交土地出讓金，土地價格按土地市場價格水平評估確定，評估基準日以規(guī)劃和自然資源主管部門依法受理補繳地價申請時點為準。
（四）適度放寬再開發(fā)土地政策。鼓勵對現(xiàn)有工業(yè)用地追加投資、轉型改造，合理利用地上地下空間。對符合相關規(guī)劃、不改變用途的現(xiàn)有工業(yè)用地，通過廠房加層、老廠改造、內部整理等途徑提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。
低效產(chǎn)業(yè)用地在符合相關規(guī)劃的前提下采取協(xié)議出讓方式變更土地用途為科技研發(fā)用地的，再開發(fā)后確需分割轉讓的，分割轉讓的建筑面積不超過再開發(fā)建設項目總建筑面積的50%；采取協(xié)議出讓方式變更為其他用途的，經(jīng)批準后可按幢或層作為最小分割單元轉讓，分割轉讓的建筑面積不超過再開發(fā)建設項目總建筑面積的30%。經(jīng)營性的低效用地采取協(xié)議出讓方式進行再開發(fā)，符合分割轉讓規(guī)定的，不受分割轉讓比例限制。
（五）引導土地多用途復合開發(fā)利用。在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的前提下，允許同一宗地兼容兩種及以上用途，整體出讓。再開發(fā)為國家、省、市支持發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的工業(yè)、科研用地，兼容相關用途設施建筑面積不超過15%的，仍按工業(yè)、科研用地管理，兼容用途的土地、房產(chǎn)不得分割轉讓。其他情形下，同一宗地兼容兩種及以上用途的，應依據(jù)主用途確定供應方式（包含商品住宅用地的，必須通過公開出讓方式供地）；主用途可依據(jù)建筑面積占比確定，也可依據(jù)功能的重要性確定。
（六）試點低效用地建設租賃住房。
1．經(jīng)江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府認定確有租賃住房建設需求的，可以參照工業(yè)用地配套設施政策，在園區(qū)內利用低效工業(yè)、科研等用地建設宿舍性質的租賃住房，開發(fā)建設主體為園區(qū)平臺公司或其控股的項目公司。用地面積不超過園區(qū)總面積的7%，建筑面積不超過園區(qū)總建筑面積的15%，不改變原用地性質直接辦理宿舍性質的規(guī)劃許可及相關建設手續(xù)，所建房屋由開發(fā)建設主體自持用于租賃，不得分割轉讓。
2．低效用地通過協(xié)議出讓方式再開發(fā)為商服項目的，在滿足區(qū)位、交通、配套等條件的前提下，允許根據(jù)規(guī)劃要求配建不超過30%的酒店式公寓，所建房屋及對應土地按商業(yè)性質管理。低效產(chǎn)業(yè)用地項目再開發(fā)為商服項目配建的酒店式公寓，可以全部自持用于租賃，也可按幢或層作為最小分割單元轉讓。
3．利用低效用地建設的租賃住房房源納入全市房屋租賃監(jiān)管與服務平臺，房租接受政府部門監(jiān)管，波動不得超過一定幅度。
五、保障機制
（一）明確主體責任和部門職責。江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府作為責任主體，負責轄區(qū)內的再開發(fā)工作；規(guī)劃資源部門作為再開發(fā)工作的牽頭部門，負責產(chǎn)業(yè)用地年度更新調查，會同相關部門制定低效產(chǎn)業(yè)用地標準，指導編制再開發(fā)專項規(guī)劃、年度實施計劃，辦理相關用地手續(xù)，負責組織編制再開發(fā)片區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，出具再開發(fā)項目的規(guī)劃條件；發(fā)改部門負責再開發(fā)中涉及投資項目的審批、核準及備案工作；工信部門負責再開發(fā)中涉及技術改造項目的審批、核準及備案工作，提供工業(yè)企業(yè)相關數(shù)據(jù)信息及績效評價成果；建設部門負責國有土地上的房屋征收管理、工程項目建設監(jiān)管及有關手續(xù)辦理等工作；財政部門負責落實相關資金扶持政策；房產(chǎn)、審計、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、應急管理等各相關部門，各司其職，合力做好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的相關工作，其中涉及地下文物重點保護區(qū)或其他需要進行考古勘探再行建設的用地，應當在出讓前完成考古勘探。
（二）簡化辦理程序。加強部門協(xié)作，通過聯(lián)席會議等方式建立議事協(xié)調機制。建立再開發(fā)審批“綠色通道”，簡化辦事程序，提高工作效率，確保再開發(fā)工作高效有序開展。
低效工業(yè)用地再開發(fā)為科技研發(fā)用地的，土地面積小于5公頃的，由江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府對擬改造科研項目的可行性按程序進行研究認定后，辦理相關手續(xù)；土地面積5公頃至10公頃的，由市政府出讓專題會對擬改造科研項目的可行性進行研究認定后，辦理相關手續(xù)；土地面積10公頃以上的，需報經(jīng)市政府常務會對擬改造科研項目的可行性進行研究認定后，再辦理相關手續(xù)。
（三）建立倒逼機制。工信部門牽頭，江北新區(qū)、各區(qū)和各相關部門積極參與和支持，全面實施工業(yè)企業(yè)資源集約利用績效綜合評價工作，對評價為C類（監(jiān)管調控類）、D類（落后整治類）的企業(yè)，以及列入城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫3年以上未進行再開發(fā)的企業(yè)，不予安排新增供地。江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府要與市有關部門協(xié)商制訂本地區(qū)不同類型企業(yè)用電、用水、用能等差異化政策措施，倒逼企業(yè)提質增效，促進經(jīng)濟轉型升級。
（四）加強督查考核。江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府每年年底前對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作進行總結，于下一年度一季度前專題報告市政府。市政府將此項工作納入年度考核內容，并通報各區(qū)工作進展情況，再開發(fā)年度考核結果作為下一年度土地利用計劃分配調整因素。
六、本意見自發(fā)布之日起執(zhí)行，試行兩年?！蛾P于推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)促進節(jié)約集約用地的實施試點意見》（寧委辦發(fā)〔2014〕81號）、《南京市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作補充意見》（寧政辦發(fā)〔2016〕20號）同時廢止。
南京市人民政府辦公廳
2019年5月27日
（此件公開發(fā)布）
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