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《西安市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈進一步創(chuàng)新完善財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的意見〉的通知》
市政辦發(fā)〔2018〕25號
各區(qū)、縣人民政府，市人民政府各工作部門、各直屬機構(gòu)：
《進一步創(chuàng)新完善財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的意見》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)印發(fā)你們，請結(jié)合實際，認真組織實施。
西安市人民政府辦公廳
2018年3月26日
進一步創(chuàng)新完善財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的意見
為加快實現(xiàn)“聚焦‘三六九’、振興大西安”的奮斗目標，主動服務(wù)“追趕超越”發(fā)展大局，不斷深化財政專項資金管理改革，發(fā)揮財政支持全市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的引導(dǎo)激勵作用，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、省政府《關(guān)于進一步創(chuàng)新完善財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的意見》(陜政發(fā)〔2015〕59號)和市委、市政府《關(guān)于西安市全面實行零基預(yù)算改革的實施意見》(市辦字〔2017〕118號)要求，現(xiàn)就我市進一步創(chuàng)新完善財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式提出如下意見。
一、指導(dǎo)思想
全面貫徹落實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略方針，堅持市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以支持做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、促進轉(zhuǎn)型升級、培植骨干財源和提高資金績效為重點，按照“直接變間接、分散變集中、資金變基金、無償變有償”的原則，改進專項資金分配方法，創(chuàng)新資金使用方式，撬動社會、產(chǎn)業(yè)和金融資本向?qū)嶓w經(jīng)濟集聚，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級，支持全市經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
二、基本原則
(一)市場主導(dǎo)，聚焦重點。正確處理政府與市場關(guān)系，維護公平競爭市場環(huán)境。聚焦產(chǎn)業(yè)“智能化”和“高端化”發(fā)展，著力促進全市萬億級產(chǎn)業(yè)帶和千億級產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，大力支持以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、以先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系建設(shè)。
(二)政府引導(dǎo)，政策激勵。通過政府引導(dǎo)、示范，穩(wěn)定市場預(yù)期，加快實體經(jīng)濟發(fā)展。綜合運用財政政策工具，發(fā)揮財政資金杠桿作用，有效激發(fā)市場主體與社會力量的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
(三)分類實施，公正透明。進一步完善財政專項資金分配方法，針對不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和項目，采取分類方式支持，加大政策和資金分配信息公開力度，打造公平、公正、公開、透明的財政資金管理體制。
(四)科學決策，注重績效。完善財政投入決策機制，全面實施財政資金零基預(yù)算改革和清單管理，注重事前審查預(yù)防、事中監(jiān)理指導(dǎo)和事后跟蹤問效，構(gòu)建績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的機制，切實提高資金使用效益。
三、改革方向
不斷理順政府與市場關(guān)系，科學合理配置使用財政資金。將資金支持重點更多向優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)和生活環(huán)境、完善公共服務(wù)和環(huán)保體系、搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺和吸納高層次人才聚集等領(lǐng)域傾斜，堅持從供給側(cè)發(fā)力，通過股權(quán)投入、融資引導(dǎo)、風險補償和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等市場化方式的綜合運用，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、補齊市場機制短板。
四、適用范圍
本意見適用于市財政預(yù)算安排的各類支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金(包括：工業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、外向型經(jīng)濟、旅游、文化和農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)專項資金)，配套中省財政項目資金以及中省轉(zhuǎn)移支付等相關(guān)資金。
五、轉(zhuǎn)變財政資金使用方式
(一)整合設(shè)立大西安產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。按照“政府引導(dǎo)、市場運作、統(tǒng)籌決策、規(guī)范管理”的原則，以財政資金為引導(dǎo)，通過“引導(dǎo)基金+產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金群”的雙層結(jié)構(gòu)，整合設(shè)立目標規(guī)模千億級的大西安產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。其中，政府引導(dǎo)基金出資不低于100億元，引導(dǎo)社會資本投向全市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、工業(yè)發(fā)展(軍民融合)、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、文化、旅游、農(nóng)業(yè)(產(chǎn)業(yè)扶貧)等重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，搭建覆蓋初創(chuàng)、種子、成長和產(chǎn)業(yè)化的多層次基金投資體系，最終形成撬動產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模不低于1000億元的產(chǎn)業(yè)基金集群。
建立政府引導(dǎo)基金穩(wěn)定籌集渠道，除市委、市政府明確的產(chǎn)業(yè)穩(wěn)增長扶持政策外，各產(chǎn)業(yè)部門對市場一般競爭性領(lǐng)域的扶持政策，原則通過基金市場化方式實施。包括：市財政預(yù)算每年安排的各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金中用于組建產(chǎn)業(yè)基金出資的資金;中、省財政安排用于產(chǎn)業(yè)基金出資的相關(guān)資金;前期已設(shè)立的市級產(chǎn)業(yè)基金、投資收益和退出資金;市財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展股權(quán)投入資金、投資收益和退出資金，由市級各產(chǎn)業(yè)部門會同市財政局根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，滾動補充引導(dǎo)基金出資。除上述渠道外，積極拓展金融和社會資本、國有資本經(jīng)營收入等資金用于引導(dǎo)基金出資。
(二)深化股權(quán)投入方式改革。進一步優(yōu)化財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展股權(quán)投入資金管理機制和運作程序，除市政府確定的重大項目投入外，股權(quán)投入主要用于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目建設(shè)。股權(quán)投入資金以國有法人股投入企業(yè)，方式包括普通股或優(yōu)先股，由企業(yè)自主選擇。普通股方式參股，收益與其他股東同股同酬，不參與企業(yè)經(jīng)營決策;優(yōu)先股(可轉(zhuǎn)股債權(quán))方式參股，采用固定收益，投資期限3—5年。通過階段性持股、適時退出，實現(xiàn)財政資金良性循環(huán)和保值增值。
(三)規(guī)范獎勵補助標準。對符合產(chǎn)業(yè)扶持政策的公共服務(wù)和市場引導(dǎo)型項目，包括企業(yè)科技創(chuàng)新、技術(shù)改造、新產(chǎn)品應(yīng)用推廣、公共服務(wù)體系、園區(qū)載體建設(shè)，以及承擔政府授權(quán)工作，通過企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營難以收回成本的部分，采取以獎代補或后補助方式進行支持。對一般競爭性行業(yè)和企業(yè)自主經(jīng)營活動，原則上不實行無償補助。各類獎勵和補助項目應(yīng)遵循公平、公開和普惠制原則，明確補助機制，統(tǒng)籌運用貼息、獎勵、補貼等補助方式，做到政策公開、依據(jù)明確、標準一致、指標量化、程序透明。
(四)優(yōu)化融資扶持政策。綜合運用擔保補貼、風險補償、獎勵補助等方式，大力支持企業(yè)融資擔保服務(wù)體系建設(shè)。探索建立中小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新?lián)；疬\作機制，完善助保金、“園區(qū)貸”等融資風險補償政策，引導(dǎo)各類金融機構(gòu)向企業(yè)提供融資服務(wù)。實施支持企業(yè)上市發(fā)展獎勵政策，引導(dǎo)企業(yè)通過股權(quán)、債券等市場化方式融資。積極推進科技與金融合作，重點開展以知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押為主的科技信貸、科技保險、科技信托和投貸聯(lián)動業(yè)務(wù)。開展首臺(套)重大技術(shù)裝備保險保費補償和融資租賃獎勵補助，對符合條件的企業(yè)給予適當獎補，提升企業(yè)自主融資能力。
(五)完善財政貼息政策。根據(jù)省、市政府支持經(jīng)濟穩(wěn)增長政策或特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展需要，對企業(yè)擴大產(chǎn)能、技術(shù)改造、緩解短期流動性或園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目獲取的銀行貸款，按照一定利率對承貸企業(yè)的利息給予補貼。財政貼息應(yīng)事前明確貼息范圍、標準、期限以及實際貸款數(shù)額審核程序等。
(六)推進政府購買服務(wù)。試點產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎補類專項資金審核引入第三方中介機構(gòu)的政府購買服務(wù)機制。對市場競爭不充分，需要政府引導(dǎo)扶持的文化服務(wù)、科技創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保等公共服務(wù)項目，采取政府購買服務(wù)方式交由社會力量承擔。加大對中小微企業(yè)公共服務(wù)產(chǎn)品的購買力度，為企業(yè)發(fā)展提供更多的公共性、基礎(chǔ)性和公益性政府服務(wù)。
六、改進財政資金分配方法
(一)實行因素法分配。繼續(xù)擴大財政專項資金簡政放權(quán)改革試點，市級用于支持區(qū)域經(jīng)濟、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域的專項資金，要逐步實行因素法分配方式。按照一定測算因素將資金切塊下達區(qū)縣、開發(fā)區(qū)，用于自主支持本區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)各級財政專項資金的聯(lián)動使用，激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力。市級各產(chǎn)業(yè)部門負責確定因素法分配的資金范圍、因素指標以及數(shù)據(jù)來源等。各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)要向市級各產(chǎn)業(yè)部門和財政部門上報資金安排使用情況和績效評價結(jié)果，接受監(jiān)督檢查。
(二)推進競爭性分配。對資金分配結(jié)果具有可選擇性、使用對象不固定、分配決策自由度較大的財政專項資金開展競爭性分配。支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、智能制造、技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域的市級專項資金，逐步實行競爭性分配綜合試點。綜合試點以區(qū)縣、產(chǎn)業(yè)園區(qū)或重大項目實施單位為申報對象，通過公開評審、公平競爭方式，確定入圍區(qū)縣、園區(qū)和實施單位。市級各產(chǎn)業(yè)部門負責與項目單位簽訂責任書，明確投資總額、建設(shè)內(nèi)容、完成時限等。
(三)完善任務(wù)量分配。對于采取以獎代補、事后補助、貼息和風險補償?shù)戎С址绞降捻椖?，按任?wù)量完成情況進行分配。原則上按照實際完成的任務(wù)工作量、融資額度、產(chǎn)值銷售、利稅貢獻以及取得機構(gòu)認證等標準分配財政資金。市級各產(chǎn)業(yè)部門應(yīng)會同財政部門在項目申報指南中明確工作任務(wù)、補助標準以及審核程序等。
(四)規(guī)范項目法分配。采取項目立項方式分配專項資金，市級各產(chǎn)業(yè)部門要會同財政部門發(fā)布項目申報指南，明確項目申報范圍、支持方向、申報條件、扶持標準、審核程序和績效目標等，并組織項目單位通過市財政專項資金項目庫管理系統(tǒng)申報項目。對未填報績效目標或績效目標不明確的項目，不予安排財政資金。所有納入項目庫管理的項目應(yīng)面向社會公示并實施資金節(jié)點制管理，確保財政資金安全有效。
七、保障措施
(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。全市各級政府及部門要進一步統(tǒng)一思想，高度重視，積極支持和參與財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式改革工作。要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊制定相關(guān)實施和操作細則，確保改革順利推進。市財政局要發(fā)揮牽頭作用，加強組織協(xié)調(diào)，會同市級各產(chǎn)業(yè)部門做好各項改革任務(wù)落實工作。各區(qū)縣政府和開發(fā)區(qū)管委會也應(yīng)及時調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，大力支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
(二)明確職責分工。市財政局是財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式改革的牽頭部門，負責健全專項資金預(yù)算管理機制，優(yōu)化完善專項資金項目庫，配合各部門參與項目管理工作，監(jiān)督資金預(yù)算執(zhí)行，組織指導(dǎo)資金監(jiān)督檢查和績效評價工作;市級各產(chǎn)業(yè)部門是財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式改革的責任和實施主體，負責各類產(chǎn)業(yè)支持政策、資金申報指南的修訂完善，負責項目的征集、審核、公示、下達和驗收等工作。對審核項目和提供資金分配因素數(shù)據(jù)的真實性負責，按照確定的績效目標對專項資金實行績效管理，對項目實施及資金使用情況進行監(jiān)督檢查。
(三)全面落實財政資金零基預(yù)算改革。按照市委、市政府《關(guān)于西安市全面實行零基預(yù)算改革的實施意見》要求，自2017年起，各類產(chǎn)業(yè)專項資金實行零基預(yù)算編制，取消原有基數(shù)，以零為基點，預(yù)算一年一定。除落實市委、市政府支持經(jīng)濟穩(wěn)增長、產(chǎn)業(yè)環(huán)境配套和融資引導(dǎo)等事后獎補政策外，所有涉及市場一般競爭性領(lǐng)域的投資類政策，均嚴格以項目為基礎(chǔ)編制專項資金預(yù)算。
(四)強化專項資金清理整合工作。實施財政專項資金清單管理制度，并進行動態(tài)調(diào)整，以清單方式管錢、管權(quán)、管事。加快各產(chǎn)業(yè)部門內(nèi)部專項資金整合，推進跨部門專項資金整合，圍繞全市“十三五”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和市委、市政府重大決策，統(tǒng)籌用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展等重點領(lǐng)域。對政策到期、績效低下和市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)資金予以取消，嚴格控制新設(shè)財政專項資金。
(五)推進項目庫管理和信息共享。市財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金必須納入專項資金項目庫管理。實行入庫項目與專項資金預(yù)算指標掛鉤，未納入項目庫的，原則上不予安排預(yù)算。發(fā)揮項目庫信息資源共享功能，避免項目重復(fù)和多頭申報財政資金。試點編制產(chǎn)業(yè)類專項資金中長期規(guī)劃，提高財政支出的預(yù)見性和科學性。
(六)實施監(jiān)督檢查和績效評價。市財政局要會同市級各產(chǎn)業(yè)部門加強資金使用的監(jiān)督檢查，建立和完善資金績效評價體系，科學合理確定績效目標，切實提高產(chǎn)業(yè)資金預(yù)算編制到位率和準確率。積極探索第三方考核評價方式，強化績效評價結(jié)果、財政存量資金、預(yù)算執(zhí)行進度與專項資金預(yù)算安排的“掛鉤”機制，將評價結(jié)果作為完善產(chǎn)業(yè)支持政策和科學安排預(yù)算的重要依據(jù)。
公文相關(guān)附件: 市政辦發(fā)25
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