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《南京市人民政府關于進一步規(guī)范政府投資項目管理的意見》
寧政發(fā)〔2019〕182號
各區(qū)人民政府，市府各委辦局，市各直屬單位：
為貫徹中共中央國務院《關于深化投融資體制改革的意見》和全面落實國務院《政府投資條例》，依法規(guī)范政府投資行為、充分發(fā)揮政府投資作用、提高政府投資效益、激發(fā)社會投資活力，加快推進“放管服”改革，結合南京實際，現(xiàn)就進一步規(guī)范政府投資項目管理提出以下意見。
一、總體要求
規(guī)范政府投資項目管理是貫徹黨中央、國務院政策方針的重要舉措，是適應新時代發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期的客觀需要，也是提高政府投資項目資金使用效率、控制和化解政府隱性債務的有效途徑，有利于發(fā)揮投資對穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的關鍵作用，也有利于加強對資金使用和項目建設的統(tǒng)一管理，集中力量辦大事，加快補齊經(jīng)濟社會發(fā)展重要領域和薄弱環(huán)節(jié)短板，是順應轉型升級帶來的新機遇，開創(chuàng)高質量發(fā)展新局面的重要工作舉措。
規(guī)范政府投資項目管理必須把握以下原則。
一是堅持統(tǒng)籌規(guī)劃和有序推進。著眼于打造創(chuàng)新名城、提升城市首位度，更好實現(xiàn)城市戰(zhàn)略定位的要求，強化政府投資服務于全市發(fā)展大局的基本功效，由規(guī)劃謀項目，以計劃促建設，緊緊抓住當前我市公共服務領域的薄弱環(huán)節(jié)和功能短板，在項目建設三年滾動計劃和中期財政規(guī)劃充分銜接平衡的基礎上，加強推進年度建設，整體提高政府投資的規(guī)劃導向性和實施計劃性。
二是堅持統(tǒng)一管理和分工負責。著眼于加快推進“放管服”改革，著力解決政府投資工作中全市統(tǒng)籌力度不夠、行業(yè)管理專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮不足等問題，按照統(tǒng)一計劃管理、統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一監(jiān)管標準、統(tǒng)一信息平臺的要求，加強扎口管理，加快推進簡政放權，優(yōu)化審批和監(jiān)管等責權配置，增強行業(yè)部門的積極性和主動性，打造放管結合、統(tǒng)籌高效的政府投資管理模式。
三是堅持依法行政和提高效率。著眼于推動政府投資項目工作的法制化、規(guī)范化建設，深入貫徹落實國家和省相關要求，嚴格依法開展政府投資項目建設管理，進一步加強政策法規(guī)建設，解決當前政府投資項目管理中存在的不完善、不清晰、不明確問題。同時，鼓勵以服務發(fā)展為準則，結合實際加強創(chuàng)新，對合法合規(guī)事項辦理從簡從快，提高政府投資項目建設效率。
二、主要任務
（一）進一步明確政府投資的領域和方式
1．政府投資的內涵和投向。政府投資是指在行政區(qū)域內使用預算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。使用預算安排的資金進行購建按新建項目管理，維修改造按改、擴建或技術改造進行管理。政府投資主要投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。政府投資的方向和結構應根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，及時調整優(yōu)化。
2．政府投資的主要方式。政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主。對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。政府投資項目主要是指政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目。政府資金以投資補助、貸款貼息等方式投入的重大項目也可按政府投資項目進行計劃管理。
（二）強化項目儲備和計劃管理
3．加強規(guī)劃的統(tǒng)籌引領作用。結合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃編制，在政府投資領域內，各類專項規(guī)劃應按照確定的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展定位和發(fā)展目標，分析功能設施上的短板和差距，按輕重緩急在規(guī)劃中提出擬建設的項目，并排定建設時序。按照規(guī)定權限和程序批準的專項規(guī)劃，是項目決策的重要依據(jù)。
4．建立項目儲備機制。市發(fā)改委會同相關部門和單位建立市政府投資項目儲備庫。各有關部門和單位要按照規(guī)劃，結合發(fā)展需求和建設條件，研究提出一定時期內本行業(yè)、本區(qū)域需要建設的政府投資項目，并按照“多規(guī)合一”的要求評估項目的可實施性，符合要求的可申報列入政府投資項目儲備庫。儲備庫項目實行常年申報，動態(tài)管理。納入儲備庫的項目，申報單位應持續(xù)推進項目各項前期工作，促進入庫項目盡快具備列入政府投資三年滾動計劃和年度計劃的條件。未列入相關規(guī)劃的項目原則上不納入儲備庫管理，因規(guī)劃變更等因素導致不再具備必要性和可行性的項目，應及時調整出項目儲備庫。
5．完善計劃管理機制。市政府投資計劃實行年度計劃和三年滾動計劃相結合的計劃管理機制。市發(fā)改委依據(jù)市政府投資項目儲備庫，在各部門和單位申報的基礎上，結合全市發(fā)展總體要求和財政承受能力，編制市政府投資三年滾動計劃，明確計劃期內的重大項目，并與中期財政規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資。
市發(fā)改委、市財政局要以三年滾動計劃為基礎，牽頭對各部門和單位申報列入年度計劃項目的建設內容和資金平衡方案開展研究論證，根據(jù)年度財政預算平衡，明確年度投資規(guī)模和具體項目資金安排，編制形成市政府投資年度計劃。列入年度計劃的項目，采取直接投資方式、資本金注入方式的，可行性研究報告應已經(jīng)批準或者投資概算應已經(jīng)核定；采取投資補助、貸款貼息等方式的，應已經(jīng)按照國家有關規(guī)定辦理手續(xù)。市政府投資年度計劃按程序經(jīng)市政府同意后，報市人大批準執(zhí)行。列入市政府投資計劃管理并適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，應向社會資本開放。
6．實施項目分類管理。市政府投資計劃實施A、B、C類分類管理，A類項目為已列入上年計劃，本年度內繼續(xù)實施的續(xù)建項目和本年度必須開工建設的新建項目，市區(qū)兩級已將年度所需資金納入預算予以充分保障；B類項目為建設條件已基本具備，視年度A類項目執(zhí)行情況和財力盈余情況安排資金，力爭年內開工建設的新建項目；C類項目為具備建設必要性，著重推進可研論證等前期工作的儲備項目。A、B、C三類項目原則上為遞進管理。
7．嚴格推進計劃執(zhí)行。市政府投資計劃一經(jīng)下達應嚴格執(zhí)行，不得擅自調整，未列入計劃的政府投資項目原則上不予安排財政資金。市發(fā)改委作為政府投資項目計劃管理部門，對列入計劃的項目實施按月調度。各責任單位要按月將項目形象進度、投資進度、財政資金撥付等情況，以及項目建設管理中重大事項按時報送市發(fā)改委，由市發(fā)改委匯總上報市政府。在計劃執(zhí)行過程中確需調整的項目，由項目單位向相關主管部門提出，相關主管部門審核后報市發(fā)改委，市發(fā)改委會市財政局審核并報市政府同意后，可按程序實施調整。市政府直屬單位，可由項目單位直接向市發(fā)改委提出調整。列入計劃管理的項目，相關主管部門要督促項目單位抓緊做好各項前期工作，確保按計劃推進建設。
市政府投資年度計劃執(zhí)行情況依法接受市人民代表大會及其常委會監(jiān)督，市發(fā)改委受市政府委托，向市人大報告計劃執(zhí)行情況，并按市人大意見開展相關工作。
（三）加大立項審批改革力度
8．進一步精簡立項審批程序。列入市政府投資計劃管理的項目，在市級審批權限范圍內，一般不再報批項目建議書，項目單位可直接開展相關前期工作，以及可行性研究報告的編制和申報。建設方案和造價明確、按可行性研究報告已可達到建設控制要求的信息化項目、維修改造項目和部分構筑物項目可不審批初步設計，經(jīng)批準的可行性研究報告及投資估算可作為項目建設實施和造價控制的依據(jù)，比照初步設計和投資概算進行管理。為應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設的項目，可以從簡審批。簡化報批文件和審批程序國家和省有專門規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行。
9．進一步下放和優(yōu)化立項審批權限。為有利于提高審批效率，加快項目推進，根據(jù)實際工作需求，列入市政府投資計劃管理且在市權審批范圍內的項目，經(jīng)市政府同意，可由相關部門負責立項審批，審批結果抄送市發(fā)改委扎口管理。市級和江北新區(qū)、區(qū)（國家級開發(fā)區(qū)）共同投資的政府投資項目，原則上由主要出資方的同級項目審批部門進行審批；出資比例相同，以及跨區(qū)實施的政府投資項目，原則上由市級項目審批部門進行審批；對審批部門有專門規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行。政府投資項目在嚴格貫徹落實工程建設項目審批試點改革要求的基礎上，要進一步在精簡合并事項、優(yōu)化再造流程、開展區(qū)域評估、推行告知承諾、轉變管理方式等方面積極創(chuàng)新，不斷在“放管服”改革工作中做出新的探索。
10．進一步提高項目審核論證水平。項目可行性研究報告審批前，必須符合財政總承受能力論證相關要求，凡是不符合財政承受能力的項目，一律不得予以審批。加強對項目效益的審核把關，對項目可行性研究報告的評審應包含對項目事前績效評估的專門內容，從社會經(jīng)濟效益、服務城市發(fā)展等方面評估項目必要性，評估結果不符要求的原則上不應予以審批。加強對安全生產(chǎn)的審核把關，安全生產(chǎn)須作為項目可行性研究報告的重要專章內容，可行性研究報告批復中應具有對安全生產(chǎn)的專門批復。
11．進一步促進審批服務公開透明。市發(fā)改委和其他相關部門應當通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱在線平臺）列明與政府投資有關的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，公開政府投資項目審批的辦理流程、辦理時限等，并為項目單位提供相關咨詢服務。對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，審批部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。
（四）加強對項目實施的管理
12．依法依規(guī)開展項目建設。政府投資項目開工建設，應當符合法律法規(guī)規(guī)定的建設條件，不符合規(guī)定建設條件的，不得開工建設。項目建設必須按照批準的建設地點、建設規(guī)模和建設內容實施，擬變更建設地點或者擬對建設規(guī)模、建設內容等作較大變更的，應當按照規(guī)定的程序報原審批部門審批。項目單位、勘察設計單位、施工單位及咨詢或監(jiān)理單位必須明確項目責任人，建立工程質量終身責任制，嚴格保證政府投資項目工程質量。政府投資項目建成后，應當按照有關規(guī)定進行竣工驗收，并在竣工驗收合格后（市政基礎設施應在移交管養(yǎng)后）3個月內編報竣工財務決算，特殊情況確需延長的，中小型項目不得超過2個月，大型項目不得超過6個月。
13．規(guī)范對資金的籌措使用。加強對政府投資資金的預算約束，嚴禁違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金。項目實施過程中，相關主管部門根據(jù)項目建設進度，向財政部門申請撥付資金，申請的資金額度不可突破批準的投資概算中明確的政府出資額度。政府投資項目不得由施工單位墊資建設。項目單位應按約定及時支付建設過程中相關款項，不得以任何理由拖欠施工單位工程款。
14．加強對投資的控制管理。經(jīng)審批部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。初步設計提出的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向可行性研究報告審批部門報告，相關審批部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。政府投資項目應從嚴控制造價，項目單位在項目實施過程中不得隨意突破批準的投資標準，原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。項目建設過程中，符合相關規(guī)定并確需調整投資概算的，必須按照規(guī)定嚴格論證，并按程序進行調整。調整概算應提出調整方案和資金來源，涉及預算調整的，依照《預算法》等法律法規(guī)辦理。人為擅自突破投資概算的，嚴格按有關法律法規(guī)追究責任。
15．強化安全生產(chǎn)責任。牢固樹立安全生產(chǎn)紅線意識和底線思維，相關職能部門要嚴格開展工程施工安全生產(chǎn)管理工作，全面落實各方職責，明確安全生產(chǎn)管理的內容、程序和要求，壓緊壓實安全生產(chǎn)責任，強化安全事故責任追究，構建安全監(jiān)管長效機制，嚴防嚴控安全生產(chǎn)事故發(fā)生。
（五）規(guī)范開展事中事后監(jiān)管
16．推進統(tǒng)一平臺管理。除涉及國家秘密的項目外，項目審批部門應當通過在線平臺，使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續(xù)。應當建立政府投資項目信息共享機制，在確保信息安全的基礎上，各類審批信息需上傳在線平臺，通過在線平臺實現(xiàn)信息共享。進一步建立涵蓋政府投資項目計劃、審批、實施、監(jiān)管、后評價等全生命周期管理的統(tǒng)一平臺，扎口管理全市政府投資項目各類信息，及時反映項目推進最新情況，及時統(tǒng)計項目建設各項指標數(shù)據(jù)，依法公開政府投資項目各類信息，并依托平臺按月度、季度、年度開展綜合分析，實施綜合調度，全面提升項目管理水平。
17．規(guī)范開展項目監(jiān)管。按照誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管的原則，項目審批部門應會同項目主管部門，主動履行對項目的事中事后監(jiān)管職責，開展對項目建設程序、資金使用、工程質量、施工安全、建設進度等方面的監(jiān)督檢查。市發(fā)改委應積極發(fā)揮投資主管部門綜合監(jiān)管職能，依托在線平臺，加強項目建設全過程監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時協(xié)調處理，并積極推進創(chuàng)新監(jiān)管模式，運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、移動計算等信息技術手段，強化對各類信息的分析研判，提高發(fā)現(xiàn)問題線索的能力。監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題，項目審批部門應責令項目單位予以整改，必要情況下暫停項目建設，拒不整改的，應通報財政部門，停止對項目建設資金撥付，并將情況及時上報市政府。違紀違法問題要及時報送紀檢監(jiān)察部門。
18．加強項目后評價工作。項目審批部門應當選擇具有代表性已竣工驗收并投入使用或運營達一年以上的政府投資項目開展后評價工作。采取隨機選取方式確定中介服務機構，對所選項目進行后評價，不得委托參加過同一項目前期工作或建設實施工作的中介機構承擔該項目的后評價任務。后評價應當根據(jù)項目建成后的實際效果，對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見，形成后評價報告。項目后評價工作經(jīng)費納入同級財政預算。項目單位應當配合做好后評價相關工作。
19．實行政府投資建設項目審計監(jiān)督全覆蓋。建立以政府審計為主導，內部審計和社會審計共同參與的審計監(jiān)督體系，政府投資的重點建設項目由審計機關直接審計，其他項目由審計機關組織相關行政主管部門和建設單位進行審計。審計重點關注重大政策貫徹落實、投資決策、建設管理、概算控制、投資績效等項目建設全過程。完善政府投資建設項目審計查出問題整改機制，督促被審計單位及時整改審計中發(fā)現(xiàn)的問題，建立長效管理機制，避免問題屢審屢犯。
三、實施保障
（一）強化部門管理職責
市發(fā)改委作為全市投資主管部門，負責牽頭開展全市政府投資項目計劃管理，負責對全市政府投資項目立項審批的指導工作，并負責統(tǒng)籌推進全市政府投資項目建設，協(xié)調解決政府投資項目推進過程中的疑難復雜問題。相關部門要切實提高服務意識和工作效率，加強部門之間的溝通對接，堅持新發(fā)展理念，堅持高質量發(fā)展，切實做好項目計劃推進、前期審批、資金保障、建設實施、監(jiān)督管理等各方面工作。
（二）實施全市聯(lián)動管理
江北新區(qū)管委會、各區(qū)政府、相關開發(fā)區(qū)應參照本意見進一步規(guī)范本級政府投資項目管理，按全市統(tǒng)一安排，制定政府投資三年滾動計劃和年度投資計劃，并在市發(fā)改委、市財政局統(tǒng)籌協(xié)調下開展市、區(qū)一體化綜合平衡，統(tǒng)一開展財政可承受能力論證，合理確定投資規(guī)模，優(yōu)化項目安排和資金投向，提高全市政府投資的系統(tǒng)性和科學性，形成全市一盤棋的良好工作態(tài)勢。
（三）開展工作績效評估
市發(fā)改委要會同市財政局以政府投資計劃執(zhí)行為抓手，對江北新區(qū)、各區(qū)、相關開發(fā)區(qū)和相關部門、單位開展政府投資項目推進工作的綜合考評，從工作開展、項目推進、執(zhí)行效率、目標完成等方面進行系統(tǒng)性評價，對完成情況好的單位，在年度計劃、財政資金等方面給予優(yōu)先安排和保障，完成情況不好的單位，給予通報批評，并適當壓減后期計劃安排。結合工作績效評估，市發(fā)改委、市財政局要對年度政府投資資金規(guī)模、資金投向等作綜合評判，進一步優(yōu)化與財政年度預算的銜接平衡，推進政府投資資金集中統(tǒng)籌、靈活調度，集中力量辦大事。
（四）加快完善制度規(guī)定
按照“誰制定、誰清理”的原則，由制訂部門或牽頭起草部門全面負責清理我市不符合《政府投資條例》的現(xiàn)行文件，各項文件一律要統(tǒng)一到上位法的規(guī)定上來。要進一步研究制定規(guī)范履行項目決策職責的制度，以及結合貫徹《政府投資條例》需要完善的其他配套制度，不斷優(yōu)化政府投資方向和結構，創(chuàng)新服務管理方式，提高政府投資項目的建設管理水平。
各區(qū)和市各部門、單位要提高政治站位，統(tǒng)一思想認識，加強組織領導，各司其職，各負其責，強化協(xié)同配合，形成合力，共同推動政府投資項目統(tǒng)籌管理相關工作，切實提高財政資金投資效應，發(fā)揮在經(jīng)濟社會發(fā)展中應有作用。
南京市人民政府
2019年11月8日
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