長府辦發(fā)〔2018〕11號《長春市人民政府辦公廳關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見》

《長春市人民政府辦公廳關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見》








長府辦發(fā)〔2018〕11號

長春市人民政府辦公廳關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見

長府辦發(fā)〔2018〕11號

各城區(qū)人民政府，開發(fā)區(qū)管委會，市政府各委辦局、各直屬機構：

為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步拓展社會資本投資的渠道和領域，激發(fā)民間有效投資活力，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量和效率，根據(jù)《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》 （財金〔2016〕90號）、《吉林省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳、省發(fā)展改革委、人民銀行長春中心支行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式管理實施辦法的通知》（吉政辦發(fā)〔2015〕55號）等文件精神，經(jīng)市政府同意，結(jié)合我市實際，現(xiàn)就推廣政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）模式提出如下意見：

一、把握基本原則，確保PPP項目有效開展

（一）轉(zhuǎn)變職能，科學決策。政府職能逐步從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩闹贫ㄕ摺⑸鐣Y本的合作者及PPP項目的監(jiān)管者。政府作為合作者和監(jiān)管者，減少對微觀事務的直接參與，強化發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責。尊重市場規(guī)律，正確處理好政府和市場的關系。根據(jù)不同行業(yè)特點，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，有針對性地運用差別化的政策手段，采取靈活有效的激勵措施，分批發(fā)布、分類推進、全面展開。鼓勵和引導社會資本參與PPP項目，促進基礎設施和公用事業(yè)建設。

（二）公開透明，保障公眾利益。依照相關法律法規(guī)，公開擇優(yōu)選擇社會資本，實現(xiàn)各類社會資本平等參與、投資回報科學合理、運作公開透明。加大基礎設施和公用事業(yè)領域開放力度，禁止排斥、限制或歧視民間資本的行為，為民營企業(yè)創(chuàng)造平等競爭機會，支持民間資本股權占比高的社會資本參與PPP項目，調(diào)動民間資本積極性。依法公開項目信息，保障公眾知情權，主動接受社會監(jiān)督。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結(jié)合，確保公共利益最大化。

（三）穩(wěn)妥推進，合理確定投資回報。建立健全PPP項目的投資回報機制，根據(jù)本地區(qū)、本行業(yè)實際，總結(jié)提煉經(jīng)驗，明確排他性約定，加強成本監(jiān)測，核定收費價格和補貼額度，合理確定投資回報。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止因政府支出責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

（四）依法管理，誠信守約。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，做好投資、建設、運營、移交各環(huán)節(jié)綜合管理，強化價格與服務監(jiān)管。主動接受社會監(jiān)督，確保全過程合法依規(guī)。政府與社會資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎上簽訂項目合同，明確提供公共產(chǎn)品的標準及付費等內(nèi)容，并通過項目合同明晰PPP項目參與方各自的權利和責任，無故違約須承擔相應責任。牢固樹立法律責任、契約精神和信用意識，保證合作各方合法權益，增強民間資本參與PPP項目的信心。

二、明確適用范圍，合理選擇運作模式和回報機制

（一）明確項目適用范圍。PPP模式主要適用于政府負有提供責任且適宜市場化運作的基礎設施和公共服務類項目。優(yōu)先選擇投資規(guī)模相對較大、市場化程度相對較高、技術發(fā)展比較成熟、收益比較穩(wěn)定、價格調(diào)整機制相對靈活、合作期限較長（一般為10-30年）的領域推廣運用PPP模式，重點推進供水、供氣、供熱、地下綜合管廊、海綿城市、污水及垃圾處理、公路、鐵路、機場、城市軌道交通、物流倉儲、水利、資源環(huán)境等基礎設施領域，及保障性安居工程、醫(yī)療、教育、旅游、健康養(yǎng)老、水利、資源環(huán)境、生態(tài)保護等公共服務領域的項目。

（二）合理選擇運作模式。項目實施機構根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等運作方式。

PPP項目不得采用建設-移交（BT）方式實施，政府不得以任何方式承諾回購社會資本的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本承諾最低收益。

（三）合理選擇回報機制。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，要依法放開相關項目的建設、運營市場，并設置超額收益分享機制，社會資本或項目公司應根據(jù)項目合同約定，向政府及時足額支付應享有的超額收益；對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過可行性缺口補助的方式，為社會資本獲得合理回報積極創(chuàng)造條件；對于缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的項目，可通過政府付費方式，科學合理保障社會資本應享有的權益。優(yōu)先推廣使用者付費模式為回報機制的項目。

三、規(guī)范操作流程，堅持PPP項目有序推進

（一）項目識別。PPP項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。市財政局定期發(fā)出PPP項目征集通知，市屬項目經(jīng)市級各行業(yè)主管部門征集審核后向市財政局報送。區(qū)屬項目先由各城區(qū)（開發(fā)區(qū)）財政局向各行業(yè)主管部門征集，經(jīng)評估審核后入?yún)^(qū)PPP項目庫，再向市財政局報送。社會資本發(fā)起的項目，按照屬地原則向各級行業(yè)主管部門報送。市財政局負責組織第三方專業(yè)機構對申請入庫的項目進行審核評估，并將通過審核評估的項目納入市PPP項目庫。

（二）項目準備。項目實施機構負責組織實施方案的編制工作，實施方案包括但不限于項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構、合同體系、監(jiān)管架構、采購方式選擇、產(chǎn)出標準、績效指標、必要的政府投資和財政補貼以及應當明確的其他事項。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，由本級人民政府組織項目實施機構會同項目涉及到的發(fā)改、財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、法制等政府相關部門，對實施方案進行聯(lián)合評審。通過評審的項目，報本級政府批準后組織實施；未通過評審的項目，可在實施方案調(diào)整后重新評審；經(jīng)重新評審仍不能通過的項目，不再采用PPP模式實施。

（三）項目采購。項目實施機構按照《政府采購法》、《招標投標法》等法律法規(guī)以及《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）要求，根據(jù)項目采購需求，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式，公開擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本合作。項目實施機構通過政府采購平臺和財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體向社會公開發(fā)布項目采購信息，項目實施機構應在規(guī)定的信息發(fā)布渠道公開項目采購各個環(huán)節(jié)，包括采購公告、資格預審、評審結(jié)果、項目合同等信息，保證程序公開、過程透明，涉及國家機密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

項目采購結(jié)果公示期滿無異議的，經(jīng)同級政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本依法簽訂項目合同，項目合同須明確項目經(jīng)營內(nèi)容、范圍及期限、責任風險分擔、產(chǎn)品和服務標準、績效考核、價格、收費標準、補貼及調(diào)整機制，違約責任和爭議解決程序等關鍵內(nèi)容。項目合同簽訂后，報同級財政部門備存。

（四）項目執(zhí)行。項目實施機構和其他政府有關部門應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司，認真履行項目的融資、建設、運營、維護和移交等合同義務。并在合作期間，重視和強化績效考核，確保公共產(chǎn)品和服務供給的質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。項目合同中涉及有政府支付義務的，項目實施機構應將支付資金申請報告（附項目合同約定的產(chǎn)出說明、績效評價結(jié)果）提報財政部門，經(jīng)財政部門審核后向社會資本或項目公司及時支付。設置超額收益分享機制的，當項目收益超出預期時，依據(jù)項目合同約定，提高政府方或財政收益分成比例，或在未來年度減少財政可行性缺口補助額度，降低社會資本的超額收益。

（五）項目移交。PPP項目期滿或提前終止移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，按照項目合同中明確的移交形式、移交內(nèi)容、移交標準和補償方式與社會資本確認移交手續(xù)，組織性能測試。社會資本要把滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權和技術法律文件，連同資產(chǎn)清單完整移交給項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續(xù)。性能測試結(jié)果不達標的，項目實施機構或政府指定的其他機構應要求社會資本進行恢復性修理、更新重置或兌取履約保函。

（六）退出機制。PPP項目發(fā)生以下情況可以退出：因不可抗力因素導致項目合同無法履行；合同一方發(fā)生嚴重違約情形導致合同無法履行；項目合同約定需中止或政府接管的情況。發(fā)生PPP項目退出情況時，項目實施機構及相關行業(yè)主管部門會同財政部門制定退出方案，報同級政府批準，并做好臨時接管工作，保證項目設施持續(xù)運行和公眾利益不受侵害。項目違約方應承擔項目合同約定責任，包括消除影響、支付違約金、賠償損失等。

四、構建制度體系，保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展

（一）保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權性質(zhì)不變，待項目合同經(jīng)營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，同級政府批準后實施。

（二）完善公共服務價格調(diào)整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據(jù)項目運行情況和績效評價結(jié)果，健全公共服務價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和政府有關部門意見，確保定價調(diào)價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。

（三）健全債務風險管理機制。財政部門要積極做好項目的梳理工作，將符合要求的項目逐步轉(zhuǎn)化為PPP模式，縮小政府性債務規(guī)模；在明確項目收益與風險分擔機制時，要綜合考慮政府風險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。財政部門應建立PPP項目庫和財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，按照政府性債務管理要求，對政府付費或提供財政補貼的項目嚴格進行財政承受能力論證，合理確定補貼金額，依法嚴格控制政府支出責任，切實防范和控制財政風險。

（四）建立項目績效考評體系。結(jié)合行業(yè)狀況和項目實際情況，實施機構應制定科學、合理、可操作的績效考核機制，對項目建設成本、項目運作的績效目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務質(zhì)量、公眾滿意度等進行綜合績效評價。在合作期期間，財政部門要督促相關行業(yè)主管部門和項目實施機構，重視和加強對項目的績效考核，積極探索政府部門和項目公司之外的第三方評審機制，引入專業(yè)力量，加強公共產(chǎn)品或服務質(zhì)量和價格的監(jiān)管?？冃гu價結(jié)果依法向社會公開，將政府付費、可行性缺口補助與績效評價掛鉤，作為調(diào)整價格、補貼或合作期限的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。項目實施結(jié)束后，對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進行后評價，評價結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。

（五）加強項目監(jiān)督管理。政府有關部門應依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。行業(yè)主管部門要加強PPP項目全過程的監(jiān)督管理，確保公開透明、規(guī)范運作、程序合法。行業(yè)主管部門應制定不同領域的行業(yè)技術標準、公共產(chǎn)品或服務技術規(guī)范，加強對公共服務質(zhì)量和價格的監(jiān)管。項目實施機構要加強內(nèi)控管理，建立健全有效的監(jiān)督機制，防止在招商對接、建設、運營監(jiān)管過程中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象。存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為PPP項目的過程中，要按照國有資產(chǎn)管理等相關法律法規(guī)規(guī)定，依法履行資產(chǎn)評估等國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序，合理確定資產(chǎn)價值，防止國有資產(chǎn)流失和賤賣。

五、完善政策措施，充分調(diào)動民間資本積極性

（一）規(guī)范市PPP項目庫建設。確保入庫項目的真實性、時效性和可操作性，并制定相應的獎懲機制。政府有關部門要認真研究民間資本特點，優(yōu)先、重點推動對適合采用PPP模式、對民間資本有投資吸引力的項目入庫。

（二）鼓勵民間資本采取組建聯(lián)合體、混合所有制、設立基金等多種方式參與PPP項目。針對地下管廊、海綿城市、智慧城市等技術含量高的領域，大力鼓勵和支持創(chuàng)新型、科技型及專門從事新技術材料或工藝生產(chǎn)、研發(fā)、設計及施工的中小企業(yè)組成聯(lián)合體、技術聯(lián)盟參與PPP項目。

（三）拓寬社會資本融資渠道。鼓勵金融機構按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則探索適合PPP項目特點的信貸產(chǎn)品和貸款模式，為符合條件的PPP項目在授信額度、質(zhì)押融資、銀團貸款、保函業(yè)務等方面提供融資服務。鼓勵政府投資的基金公司為符合條件的PPP項目提供融資服務；鼓勵專業(yè)擔保公司為符合條件的PPP項目提供擔保服務；鼓勵符合條件的項目公司在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資。對于歸屬項目公司的資產(chǎn)及權益的所有權和收益權，經(jīng)行業(yè)主管部門和財政部門同意，可以依法設置抵押、質(zhì)押等擔保權益，或進行結(jié)構化融資。鼓勵項目公司通過天津金融資產(chǎn)交易所政府和社會資本合作（PPP）資產(chǎn)交易和管理平臺、上海聯(lián)合產(chǎn)權交易所PPP資產(chǎn)交易中心募集資金。優(yōu)先支持項目公司通過境內(nèi)外上市、進入股權交易中心等方式進行股權融資，并享受我市扶持企業(yè)上市優(yōu)惠政策。對于民間資本作為社會資本參與PPP項目的，鼓勵和引導金融機構加強對民間資本和項目的融資支持。

（四）合理資源配置。依法依規(guī)為準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引民間資本創(chuàng)造條件。

（五）優(yōu)化辦理程序。政府有關部門應當按照各自職責范圍，為社會資本方實施項目提供便利，對實施項目依法需要辦理的行政審批等相關手續(xù)，應當及時辦理；對參與項目實施方案聯(lián)合評審時已經(jīng)出具審查意見的事項，不再重復審查。

（六）踐行契約精神。政府應當守信踐諾，全面履行項目合同約定的義務，對項目合同中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規(guī)定程序批準后，及時支付資金。項目合同的履行不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調(diào)整以及負責人變更的影響。

（七）構建多元化退出機制。推動PPP項目與資本市場深化發(fā)展相結(jié)合，依托各類產(chǎn)權、股權交易市場，通過股權轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道。提高PPP項目收費權等未來收益變現(xiàn)能力，為民間資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出機制，增強PPP項目的流動性，提升項目價值，吸引更多民間資本參與。

（八）完善政府責任機制。政府有關部門應鼓勵民間資本依法參與政府和社會資本合作、履行合作協(xié)議中的相關政府承諾和保障、將合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項足額納入年度預算，或按照項目合同約定及時支付資金。





長春市人民政府辦公廳

2018年2月9日

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